政府投资是指利用财政预算资金开展的固定资产投资建设活动。条例把各种不同来源渠道的政府投资资金纳入管辖范围,并适用相同的管理制度规则,从而在很大程度上结束了政府投资管理各自为政的格局。
条例针对长期以来政府投资项目建设资金不落实的问题,提出把项目建设资金的落实情况作为审批项目可行性研究报告的重要依据,这有利于抑制地方政府的投资冲动和防范“拍脑袋工程”和“形象工程”,更有助于保障政府投资与经济发展阶段和财力相匹配,从而从源头上防范财政风险。
条例从投资决策、执行和监督等全过程规范了政府的投资、融资行为,建立了对违法违规的政府投资、融资行为的处罚机制。如果说此前不规范的政府投资、融资行为只是违背部门规章或规范性文件的话,条例出台后很多行为就属于违法了,要接受处分甚至承担法律责任。
今年7月1日期正式实施的《政府投资条例》(下称“条例”)是长期以来投融资体制改革的重要成果,是政府投资领域实施政府投资资金和项目管理的基本共识,是规范政府投资、融资行为的基本依据,也为下一步深化投融资体制改革提供了法治保障。条例对政府投资的决策、实施和监督等全过程的关键环节和主要问题作出了基本规范,主要体现在十个方面。
一、明确政府投资资金的来源
条例明确了政府投资的定义和内涵。政府投资是指利用财政预算资金开展的固定资产投资建设活动。从实践看,各级政府预算内的投资建设资金,其来源主要包括预算内投资、专项建设税费(如车购税、城市建设维护税等)、预算内专项资金(如文化产业发展专项资金、城市管网及污水处理补助资金)、预算内专项建设基金(如铁路建设基金、民航发展基金等)以及国有土地出让收入等,分别纳入一般公共预算或政府性基金预算中。这就是说,只要财政预算中用于固定资产投资建设的资金以及使用该投资建设资金的投资项目,不管列在哪类预算或哪个预算科目中,也无论该投资建设资金是来自上级财政预算还是本级财政预算,都适用于条例的相关规定。
值得注意的是,政府投资建设资金同样涵盖政府通过发债包括一般债和专项债筹集的资金。条例把各种不同来源渠道的政府投资资金纳入管辖范围,并适用相同的管理制度规则,从而在很大程度上结束了政府投资管理各自为政的格局。
二、明确政府投资边界范围
条例坚持问题导向,针对长期以来政府投资经常出现的“缺位”特别是“越位”的问题,强调政府投资要坚持“有所为”,尤其是要“有所不为”、不能大包大揽。条例提出,政府投资资金主要用于市场不能有效配置资源的公共领域,且以非经营性项目为主。按照条例的要求,公共领域的经营性项目和准经营性项目,将以吸引社会投资包括民间投资为主,这无疑从源头上为社会资本提供或让渡了更多更好的投资机会,反过来也有助于从源头上降低地方政府的投资压力。
现阶段社会资本参与公共领域的投资方式主要包括政府和社会资本合作(PPP)、自主投资(私有化)两种方式,这两种方式也代表了未来公共领域投融资市场化改革的重点方向。我国目前人均GDP只有9000多美元,常住人口城镇化率不到60%,公共领域总体上仍处于高投资强度的阶段。如何通过商业模式创新和价格收费机制改革,使得长期以来主要依靠政府投资的非经营性项目变成对社会资本投资具有吸引力的经营性项目,从而既降低对政府投资的依赖,又有效调动社会资本特别是民间资本的积极性,是各级政府急需研究回答的重要课题。
三、明确政府投资项目的定义
条例的管辖对象,主要包括政府投资资金和政府投资项目。条例提出,政府采取直接投资和采取资本金注入方式投资建设的项目为政府投资项目。其中,直接投资方式主要用于非经营性项目,资本金注入方式适用于有必要政府投资的经营性项目。
按照条例对政府投资项目的定义,政府投资占股的PPP项目,应视同政府投资项目管理,适用于条例相关规定,包括投资主管部门或其他部门要审批项目可行性研究报告、初步设计和核定初步设计概算投资以及纳入政府投资年度计划等。同时,在投资建设阶段使用了政府投资资金的PPP项目,如通过政府投资补助或贷款贴息等方式,也应适用于条例相关条款规定,如项目要申报并纳入政府投资年度计划。
值得注意的是,通过投资补助或贷款贴息方式使用政府投资资金的企业投资项目,尽管不属于政府投资项目,也适用于条例相关规定,如需要纳入政府投资年度计划。还需注意的是,融资平台公司等国有企业投资建设的基础设施或公共服务项目(即使是非经营性项目),如果投资建设阶段不使用政府投资资金,按条例规定也不属于政府投资项目,应按照《企业投资项目核准和备案条例》相关规定实行核准或备案制,而非审批制。按照权力法定的原则,这样的项目政府也无权审批。
四、健全政府投资决策机制
条例总结和继承了长期以来实施政府投资科学决策的好经验、好办法。条例强调要对政府投资项目进行深入的可行性研究论证,明确提出了项目建议书、可行性研究报告、初步设计和概算审查等政府投资项目的前期工作程序,以及相应的编(研究编制项目建议书和可行性研究报告)、报(项目申报)、评(咨询评估)、审(审批部门审查)的主要要求。条例提出了重大项目要引入咨询评估和专家评审等科学决策机制。特别是,条例针对长期以来政府投资项目建设资金不落实的问题,提出把项目建设资金的落实情况作为审批项目可行性研究报告的重要依据,这有利于抑制地方政府的投资冲动和防范“拍脑袋工程”和“形象工程”,更有助于保障政府投资与经济发展阶段和财力相匹配,从而从源头上防范财政风险。
条例还提出,初步设计提出的投资概算超过项目可行性研究批复的投资估算10%的,项目单位应当向投资主管部门报告,也有助于从源头遏制政府投资项目超建设规模、增加建设内容、超标准建设等突出问题,从而有助于提高投资决策的科学化水平。投融资体制改革永远在路上,条例还为进一步健全政府投资决策机制、提高科学决策水平预留了改革创新的空间。
五、简化政府投资项目前期工作程序
条例贯彻落实了中央关于投资领域放管服改革的要求,根据项目的建设性质和建设规模以及技术条件等因素,提出可适度简化政府投资项目的前期工作程序。比如,相关规划中已经明确的项目,建设内容单一、投资规模较小、技术方案简单的项目,可以在项目建议书批复后直接做初步设计,或者是可研报告代项目建议书。值得注意的是,简化前期工作程序并不意味着减少项目前期研究论证的主要内容和降低相关研究论证要求,项目建议书、可研报告或初步设计的深度仍然应该满足相关要求。条例体现了“可以做”的立法原则,地方政府有关部门可按照条例的原则要求,探索不同项目简化前期工作程序的方式方法。
六、强化投资概算对项目总投资的约束作用
“超投资、超概算”是我国政府投资项目长期存在的共性问题和突出问题,也是一个世界性的难题。然而,政府投资项目的“超投资、超概算”问题本身只是表象,背后实际上与项目单位不规范的投资行为直接相关,如项目单位擅自扩大建设规模、增加建设内容和提高建设标准等。条例为此进行了针对性的制度设计。条例提出,把政府投资项目的概算投资作为控制项目总投资的依据和安排政府投资资金以及纳入政府投资年度计划的重要依据。这在很大程度上确立了经审查的项目概算投资的“法定”地位,有助于规范政府投资项目的过程管理,防范政府投资项目建设实施中经常出现的超规模、超标准和超投资等突出问题。
七、编制实施政府投资年度计划
政府投资年度计划是统筹安排政府投资资金与项目以及衔接财政预算的枢纽和平台。编制政府投资年度计划的主要目的是在时序、空间上统筹安排政府投资资金和政府投资项目以及使用政府投资资金的企业投资项目,从而实现条例提出的政府投资要与经济发展阶段和财力匹配的要求,实现政府投资资金和财政预算之间的年度平衡。这无疑有助于从总量上,以及区域和行业领域等结构上控制政府投资资金的投向范围,使有限的政府投资真正用于补短板、强弱项等关键领域和薄弱环节,用于更需要政府投资支持的相对落后地区和农村地区,从而更好地发挥政府投资的作用,更好地发挥政府投资对优化供给结构的作用。
八、强调全过程的政府债务风险防控
防风险是中央提出的现阶段的三大攻坚任务之一。条例把政府投资领域防风险特别是防范政府债务风险作为重要主题。条例对规范政府投资项目的债务融资行为提出了明确要求,专门设置了若干“防火墙”,包括:政府投资要与经济发展阶段和财力相匹配;把建设资金的落实情况作为项目可行性研究审查的重点内容之一;制定和实施政府投资年度计划并与预算相衔接;财政部门要预算及时、足额拨付资金;政府及有关部门不得违法违规举借债务筹措政府投资资金,政府投资项目不得由施工单位垫资建设等。这无疑有助于从源头上防控地方政府财政风险、防范隐性债务。
按照条例以及其他相关法律法规的规定,地方政府、有关部门及所属事业机构实施的F+EPC模式属于违法,政府投资项目拖欠工程款属于政府隐性债务。条例出台后,政府与融资平台公司等国有企业的责权利关系无疑更加明确,融资平台公司要加快实现市场化转型,剥离政府的融资功能,公司筹借的债务依法不属于政府债务。
九、所有投资项目要纳入在线平台管理
投资项目代码制度是投资管理的一项基本制度。非涉密项目用好项目代码是条例提出的项目单位的法定义务和各有关部门的法定职责。条例提出,发挥投资项目在线审批监管平台(简称“在线平台”)的作用,实现部门信息共享。这无疑有助于对政府投资项目实现动态监管和协同监管,从而有助于规范政府投资行为和提高政府投资效益。考虑到2016年出台的《企业投资项目核准和备案条例》中已经明确提出,实行核准和备案制管理的企业投资项目也要纳入在线平台管理并上报相关基本信息和数据。这意味着投资主管部门通过在线平台可实现对全社会固定资产投资活动的动态监管,从而有助于提高投资宏观调控的针对性和时效性,有利于优化投资结构和发挥投资对优化供给结构的关键性作用。
十、建立健全投资责任约束机制
条例从投资决策、执行和监督等全过程规范了政府的投资、融资行为,建立了对违法违规的政府投资、融资行为的处罚机制。条例提出的责任约束机制,不仅针对项目单位,也针对行使投资管理相关权力的投资主管部门及其他有关部门,还针对负有领导责任的主要领导和主要责任人。如果说此前不规范的政府投资、融资行为只是违背部门规章或规范性文件的话,条例出台后很多行为就属于违法了,要接受处分甚至承担法律责任。所以,条例有助于约束有关部门和项目单位及其有关个人的行为,从而进一步规范政府投资资金使用和项目管理。
