姚雯/漫畫

　　2017年6月,十二屆全國人大常委會第二十八次會議表決通過了關於修改民事訴訟法和行政訴訟法的決定,檢察機關提起公益訴訟制度被明確寫入這兩部法律。這標誌著我國以立法形式正式確立了檢察機關提起公益訴訟制度。

　　經歷了頂層設計﹑法律授權﹑試點先行﹑立法保障﹑全面推進五個階段,檢察機關提起公益訴訟制度改革成為全面深化改革的典型樣本,走出了一條具有中國特色的公益司法保護道路。

　　聚焦公益民生,從頂層設計到成功破冰

　　公益訴訟,保護的是社會公共利益和國家利益,尤其體現在生態環境和資源保護﹑國有資產保護﹑國有土地使用權出讓等領域。這些領域發生的案件,損害的是公共利益,與具體的公民﹑法人和其他組織缺乏法律規定的直接利害關係,公益訴訟是唯一的法律救濟渠道,是一柄必不可少的公共利益“保護傘”。

　　2014年10月,黨的十八屆四中全會審議通過了《中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》,明確提出“探索建立檢察機關提起公益訴訟制度”。

　　2015年5月5日,習近平總書記主持召開中央全面深化改革領導小組第十二次會議,審議通過了《檢察機關提起公益訴訟試點方案》,頂層設計成形。

　　同年7月1日,十二屆全國人大常委會第十五次會議通過決定,授權最高檢在北京等13個省﹑自治區﹑直轄市就生態環境和資源保護﹑國有資產保護﹑國有土地使用權出讓﹑食品藥品安全等領域開展為期二年的提起公益訴訟試點。從此,檢察機關按下了提起公益訴訟制度探索的“快進鍵”。

　　位於吉林境內的伊通河是長春市市民飲水的重要水源,但上游流域污染嚴重,環境問題日益凸顯,成為群眾關注的焦點。伊通縣檢察院聯合縣環保局等部門組成調查組,實地踏查﹑勘測,掌握了伊通河上游流域環境問題的第一手資料。隨後,該院向縣住建局發出檢察建議書。2016年2月,吉林省檢察院向省政府﹑環保廳﹑住建廳發出檢察建議書,要求相關單位立即採取有效措施,停止垃圾處理廠對周邊環境的污染。在公益訴訟試點工作中,這是全國首例省級檢察機關向同級政府發出檢察建議。隨後,伊通河開始實施排污處理﹑防洪安全﹑生態改善﹑濱河交通﹑景觀建設等綜合改造,經常路過的居民驚喜地發現,伊通河又變美了。

　　試點地區紛至沓來的“首例”初步彰顯了公益訴訟迸發的無限活力。

　　2015年12月,山東省慶雲縣檢察院將當地環保局訴諸法院,是試點後的首例行政公益訴訟案。

　　2016年1月,貴州省錦屏縣檢察院訴縣環保局怠于履行職責一案當庭作出一審判決,法院支持了檢察機關的訴訟請求。這是檢察機關開展公益訴訟試點後首個作出判決的案例。

　　至2016年3月,檢察機關提起公益訴訟的13個試點地區全部成功破冰。

　　上下求索,試點地區積累豐富案件樣本

　　除了生態環境和資源保護領域的案件,檢察機關提起公益訴訟案件在國有土地使用權出讓領域﹑國有資產保護領域﹑食品藥品安全領域均有涉及。

　　試點工作中,內蒙古自治區檢察機關共發現未經批准非法開墾草原﹑違法採礦破壞草原﹑非法佔用草原建設建築物﹑構築物以及污染草原等草原生態資源公益訴訟案件線索58件。檢察機關經審查,向草原生態監督管理部門提出督促履行職責檢察建議53件,向國土資源主管部門發出督促履行職責檢察建議5件。行政機關在法定期限內回復55件,採納建議積極履行職責採取措施恢復草原植被。

　　根據地域不同﹑案件特點不同,檢察機關還運用支持起訴﹑督促起訴﹑訴前建議﹑提起訴訟等多種手段,辦理案件覆蓋所有授權領域,訴訟案件含一審﹑二審程序審理,案件程序實現全覆蓋,並且涵蓋了判決﹑調解﹑撤訴等多種結案方式,初步形成了檢察機關提起公益訴訟的規範體系。

　　截至2017年6月,各試點地區檢察機關共辦理公益訴訟案件9053件,其中訴前程序案件7903件﹑提起訴訟案件1150件。試點地區檢察機關通過公益訴訟挽回直接經濟損失89億餘元,其中收回國有土地出讓金76億餘元,收回人防易地建設費2.4億餘元,督促違法企業或個人賠償損失3億餘元。

　　經過全覆蓋﹑多樣化的試點探索,檢察機關交上了滿意答卷,充分校驗了制度設計,探索出了一條司法保護公益的中國道路。

　　2017年5月23日,習近平總書記主持召開中央全面深化改革領導小組第三十五次會議,審議通過《關於檢察機關提起公益訴訟試點情況和下一步工作建議的報告》。會議指出,正式建立檢察機關提起公益訴訟制度的時機已經成熟,要在總結試點工作的基礎上,為檢察機關提起公益訴訟提供法律保障。

　　穩紮穩打全面鋪開,形成保護公益強大合力

　　2017年6月27日,隨著關於修改民事訴訟法和行政訴訟法的決定在十二屆全國人大常委會第二十八次會議上獲得通過,檢察機關提起公益訴訟制度正式確立。

　　2017年7月1日,檢察機關提起公益訴訟制度正式施行,這項工作從此在全國全面鋪開。

　　制度的確立為公益訴訟插上了騰飛的翅膀。通過公益訴訟,行政機關﹑審判機關﹑檢察機關有機聯繫在一起,通過監督﹑協調﹑配合,形成了保護公益的強大合力。

　　檢察機關提起公益訴訟彌補了行政公益訴訟的主體缺位,構建了檢察機關通過公益訴訟監督行政機關的剛性機制,有力督促行政機關依法行政﹑嚴格執法。

　　截至2017年11月,全國檢察機關對行政機關未依法履行職責提起行政公益訴訟1073件,佔全部提起公益訴訟案件的86.05%。

　　記者瞭解到,在檢察機關提起公益訴訟的案件中,訴前程序佔了很大一部分。就行政公益訴訟而言,訴前程序的目的就是督促行政機關積極履職﹑自我糾錯,以節約司法資源,提高司法效率。

　　在伊通河的治理中,伊通縣政府整改措施到位,檢察機關最終決定不對此案提起行政公益訴訟;甘肅省酒泉市檢察院發出檢察建議後,迅速解決了困擾當地60多年的石棉污染問題;福建省南安市檢察院發出檢察建議後,兩個月內2728萬元土地出讓金全部催繳到位……

　　檢察機關慎于使用訴訟手段,也敢於使用訴訟手段。對經督促仍不履行職責﹑仍不整改的現象,檢察機關一律追責到底。據統計,截至2017年11月,全國檢察機關共在履行職責中發現公益案件線索23329件,從中辦理公益訴訟訴前程序案件14109件,向法院提起公益訴訟1247件。

　　從最初的緩慢增長到之後的井噴,公益訴訟案件數字變化是檢察機關不斷嘗試﹑不斷總結經驗的結果,也推動檢察機關提起公益訴訟制度在實踐中不斷發展完善。

　　2018年1月24日召開的全國檢察長會議透露,2018年檢察機關將積極推進提起公益訴訟工作,重點辦理生態環境和食品藥品安全領域案件。

　　習近平總書記強調,檢察官作為公共利益的代表,肩負著重要責任。從摸石過河到漸次推進,直至全面鋪開,檢察機關在保護國家和社會公共利益方面,正發揮著越來越重要的作用,這條具有中國特色的公益司法保護道路將越走越寬廣。

[責任編輯:李伯璽]