2010年以来，全国贯彻落实《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》，实施学前教育三年行动计划，学前教育事业得到迅猛发展。然而，作为一个发展中国家，我国在运行一个世界上最庞大的学前教育体系，面临很多问题和挑战，核心是人民群众对学前教育的美好期待与学前教育发展不平衡和不充分之间的矛盾依然突出。

我国学前教育发展滞后，长期缺乏专门法律的支撑和保障，还没有真正建立起长期稳定有效的体制和机制，全社会尤其是一些政府部门还没有从法律上认识学前教育的地位和作用，学前教育的管理和投入还不能得到法律的保证，权利维护、投入不足、资源缺乏、师资流失、质量不高等问题随时可能加剧，学前教育的健康持续发展还难以得到真正实现。

我国学前教育立法滞后于学前教育事业的发展，学前教育事业的健康持续发展要求学前教育立法，回应人民群众对学前教育的期待只有依靠学前教育立法。学前教育立法也是社会进步和发展的必然需要。

  学前教育立法亟待解决的核心问题

解决学前教育面临的核心问题是学前教育立法的重要任务。当前，学前教育面临的核心问题主要有以下三个：

第一，对学前教育价值的认识问题。目前，公众和各级政府部门对学前教育价值或重要性的认识是不够清晰和一致的，在一些关键问题上还缺乏法律意义上的明确认识。比如，学前教育到底有多么重要？学前教育对幼儿的终身发展、对群众和民生以及对国家和民族到底意味着什么？为什么对学前教育必须高度重视、大力投入、积极推动和强力维护？为什么说发展学前教育是国家和各级政府的基本责任和义务？一些地方对学前教育的管理和投入随意性太大，专业管理人员缺失，没有制度化的学前教育投入，没有真正把发展学前教育当作政府的重要责任。这些问题的出现，根源是对学前教育价值的认识不清晰。

第二，对学前教育责任的落实问题。发展学前教育的责任单单有认识是不够的，必须有法律的约束和监督。谁拥有发展学前教育的责任？学前教育的责任主体有哪些？学前教育责任的具体行为有哪些？如何维护学前教育的公益普惠？如何确保学前教育的投入？如何确保学前教育有质量地运行？如何加强学前教育的管理？这些问题不是没有答案，在国家的相关文件中都有具体的要求，责任主体和责任行为是很明确的。但是，无视责任和推卸责任的现象大量存在，责任不落实的现象大量存在。这意味着政策的制约性已经明显不足，必须从法律层面上加强对落实学前教育责任的约束。

第三，对学前教育的责任追究问题。我国学前教育发展不平衡，总体上说存在沿海和内地、城市和乡镇之间的差异，长期以来这种差异被看作是经济上的差异导致的。但具体地看，内地不乏学前教育发展的先进个案，沿海也有不少学前教育发展明显滞后的个案。分析这些个案，可以清晰地发现，对学前教育的认识和责任落实是发展学前教育的重要影响因素。目前还有一些地方学前教育资源严重不足，无证园和无证教师大量存在，幼儿园班额大大超过国家标准。这些问题的责任是很明确的，但谁在承担责任？又有谁在追究责任？追究了谁的责任？一些地方政府已经将学前教育的发展纳入政府责任书和政府责任考核的内容之中，这是一个进步，但那仅仅是影响整体履职的成绩，难以达成真正意义上的法律责任追究。如果缺乏责任落实和追究的法律环境，学前教育的健康发展是难以实现的。

  学前教育立法应处理的主要关系

学前教育立法中需要处理以下几个基本关系：

第一，幼儿与成人的关系。要在《儿童权利公约》《未成年人保护法》等国际、国内法规文件的基础上，进一步明确学前儿童的权利，并对儿童权利加以保障。家长、教师及公众应该成为学前儿童权利的维护者。在儿童利益与成人利益发生冲突的时候，应儿童利益优先。

第二，家庭与幼儿园的关系。家庭与幼儿园共同负有培养儿童的责任，是儿童教育的合作者，家园共育是学前教育的基本原则。家庭是儿童重要的生活场所，家长与儿童具有血缘上的天然联系，有大量与儿童相处的时间，教育儿童是父母重要的职责。幼儿园是专业的教育机构，幼儿园教育要促进儿童全面发展。幼儿园要对家长进行科学育儿的引导。

第三，家庭与政府的关系。儿童是家庭和社会的共同财富，也是家庭和社会的未来。保育和教育学前儿童是家庭的责任，也是政府的责任。学前教育是重要的公共服务，政府是学前教育投入的主体，承担着发展学前教育的关键责任。家庭应分担部分学前教育成本。

第四，政府与社会的关系。学前教育需要全社会的关心和支持，特别需要培育全社会关心儿童、支持学前教育的文化氛围。政府对发展学前教育应起主导作用，政府应更多地举办公办学前教育，鼓励社会力量举办公益、普惠及有质量的学前教育。

第五，各级政府与政府各部门之间的关系。首先是各级政府之间的关系。需要建立一种能调动各级政府发展学前教育的积极性的体制。学前教育应通过立法真正实行国务院领导，省、自治区、直辖市人民政府统筹规划实施，县级人民政府为主的纵向管理体制。各地根据社会经济发展的实际状况，决定县级学前教育投入责任的上移或下移程度。其次是不同政府部门之间的关系。学前教育的发展和管理涉及众多的政府部门，只有当各政府职能部门真正将发展学前教育纳入自己的职责，才能推动学前教育的发展。要通过立法，真正建立以教育行政部门为主导、政府各有关部门分工协作的横向管理体制。

  学前教育立法应关注的重点内容

结合我国当前学前教育发展的现实和问题，学前教育立法应重点关注以下内容：

第一，形成社会共识。要强化学前教育是社会公共事业，是重要公共服务。学前教育是我国国民教育体系的有机组成部分，是基础教育的重要阶段。学前教育将影响儿童的终身发展，关系千家万户的切身利益，关系到国家和民族的未来。学前教育是我国人才强国战略的起始环节，投入学前教育就是为国家的未来投资，就是构筑国家未来的财富和竞争力。

第二，明确投入责任。对学前教育的投入是政府的重要责任。特别需要通过立法将学前教育投入制度化，不断提升学前教育的投入水平，让政府投入和家长投入真正能保发展、保运行、保质量，为学前教育的持续健康发展创造物质条件。

第三，增扩教育资源。由于一些地方幼儿园班额过大，加上人口政策调整所形成的生源压力，资源不足仍是当前和今后一个时期学前教育发展的突出问题。要通过立法，真正将学前教育资源的供给作为政府的重要责任，形成责任追究机制，确保小区配套幼儿园得到政府的掌控，新增资源以公办园和普惠性民办园为主。

第四，提高教师待遇。教师是学前教育质量的核心影响因素。要强化幼儿园教师的专业准入。要采取切实有效的措施，提高幼儿园教师的地位和待遇。幼儿园教师面对3—6岁的儿童，需要多方面的专业能力和全科的知识结构，需要创造性地生成课程，全天候、不间断的工作需要付出大量艰辛的劳动，要全面落实《教师法》，确保幼儿园教师与义务教育阶段的教师获得同样待遇，要降低幼儿园教师的流失率和应届学前教育师范毕业生的换岗率。要通过立法，为广大幼儿园教师创造一个热爱儿童、安心工作、积极有为的良好工作氛围。

（作者系中国学前教育研究会理事长、南京师范大学教授）

《中国教育报》2018年02月25日第3版