[摘  要]    中国经济进入新常态，外部环境发生明显变化，数量型人口红利逐渐消退，迫切需要加快积累人力资本和延长教育年限。义务教育对政府和家庭具有双重强制性，受到修法流程和社会条件的制约，短期内不宜延长年限。可以将学前教育和高中阶段教育纳入国家基本公共服务清单，在解决家庭强制性难题的同时延长教育年限。实施十五年基本公共教育，从人口结构、公共财力、地方实践及学前和高中阶段教育自身发展看，在未来“十四五”时期具有可行性。

　　[关键词]   基本公共服务；学前教育；高中阶段教育

　　[中图分类号] D63                                 [文献标识码] A

　　一、我国迫切需要加快人力资本积累

　　当前，我国经济运行稳中有变、变中有忧，外部环境复杂严峻，经济面临下行压力，加快积累人力资本的要求更加迫切。

　　一是外部环境发生明显变化。部分制造业开始向东南亚转移、向欧美回流，我国在全球产业链中面临前有“标兵”后有“追兵”的两难境地。美国不时挑起贸易争端，中美贸易磋商曲折前行。我国急需的一些关键技术与核心零部件仍然受制于美国，产业迫切需要向中高端迈进。要保持和提升在全球产业链中的地位，有效应对前所未有的外部环境变化，推动产业转型升级，离不开人力资本的强有力支撑。

　　二是中国经济进入新常态。国内生产总值年均增长率已经从1978年—2011年的10%左右，放缓至2012年—2017年的7%左右。[1]根据国内外权威机构预测，未来中国的潜在经济增长率还会出现阶梯性下行。高速增长阶段转为高质量发展阶段的历史性变化中，质量的提升、效率的变革、动力的转换都要以人力资本的积累为基础才能实现的。

　　三是数量型人口红利逐渐消退。我国自20世纪末进入老龄化社会以来，老年人口从2000年的1.26亿人增加到2017年的2.41亿人，总量几乎倍增；老龄化率从10.2%升至17.3%，升幅是世界平均的2.3倍。[2]同期，劳动年龄人口先是出现增量的放缓，从2012年开始出现总量的净减少，年均减少数百万人，对潜在经济增长率产生下拉作用。数量型人口红利急需质量效益型的新红利来接替，加快积累人力资本、大力发展教育事业成为必然要求。

　　二、短期内延长义务教育年限不现实

　　延长教育年限是积累人力资本的重要途径。近年来，不论是在人大代表提案和政协委员建议中，还是在学术界的研讨中，屡屡出现实行“十二年义务教育”甚至“十五年义务教育”的声音，提出将学前教育、高中阶段教育纳入义务教育的意见。从强化政府促进教育发展的责任、加大财政对教育的投入力度、保障教育资源的供给来看，这样的意见是有道理的。然而，从政策实践和社会条件来看，延长义务教育年限面临较大障碍。

　　义务教育具有鲜明的强制性。我国《义务教育法》第一章第二条规定：“义务教育是国家统一实施的所有适龄儿童、少年必须接受的教育，是国家必须予以保障的公益性事业。”第五条规定：“各级人民政府及其有关部门应当履行本法规定的各项职责，保障适龄儿童、少年接受义务教育的权利。适龄儿童、少年的父母或者其他法定监护人应当依法保证其按时入学接受并完成义务教育。”也就是说，政府有义务提供义务教育，家庭也有义务让适龄儿童、少年接受义务教育，否则就违法了。

　　对于政府来说，义务教育就意味着要提供财政经费，建设基础设施和教师队伍，制定一系列相关标准。尽管在政策实践中有难度，但只要能够安排出一定的预算，在学前教育和高中阶段教育普及率已经达到较高水平的基础上，政府履行义务就是可行的。

　　然而，对于一些家庭来说，要强制履行保证适龄儿童、少年接受学前教育和高中阶段教育的义务，有不小的难度。从学前阶段看，强制每一名3~6岁幼儿都进入幼儿园接受保育教育，是不符合这个时期儿童身心发展规律的。只要家庭能够自行实施科学养育，确保儿童健康快乐成长，并在游戏中习得初步的社会化能力，在家庭中度过学前阶段的儿童就可以为今后的学习、生活、融入社会打下良好的基础，并不一定非要通过集体化的学前教育才能实现。从高中阶段看，学生在此阶段已经进入劳动年龄，身心发育初步成熟，通过义务教育也形成了一定的社会化能力。当家庭有需要时，高中学龄阶段的家庭成员进入劳动力市场，以减轻家庭经济负担，帮助增收致富，是无可厚非的，也是符合现行《劳动法》相关条款规定的。非要强制这部分人群接受高中阶段教育，强制家长履行义务，与社会现实不符，难以真正落实。

　　如果要延长义务教育年限，首先就要修法，既要修改《义务教育法》中关于“国家实行九年义务教育制度”的规定，又要修改《劳动法》中关于“禁止用人单位招用未满十六周岁的未成年人”的条款。修法需要相当长的时间，按照现行的法律制度和修法流程，短期内是无法延长义务教育年限的。同时，社会条件也不太支持让所有适龄儿童、少年接受具有强制性的义务学前教育和义务高中阶段教育。