2016年5月31日，国务院印发《土壤污染防治行动计划》（简称“土十条”），将保障人居环境安全列为土壤污染防治两大目标之一，对土壤修复技术的选用和二次污染的控制都提出了严格的要求，并强调要加强社会监督。这是土壤污染治理系统工程的开启，但也将加速“常外毒地事件”之后毒地舆情“双暴聚合”趋势的形成。

　　双暴聚合，指针对同一类型事件，舆情沙尘暴和舆情暴风雪相互作用，产生难以控制的、恶性循环式的后果。由于部分城市毒地被规划为住宅和商用，一些在“土十条”发布之前已经开标和启动修复的项目，在技术选型和二次污染控制上，皆有可能达不到“土十条”的要求。风险主要集中在两个方面，一是选择异位修复技术产生二次污染，二是为控制成本或压缩工期导致除毒不尽。二次污染，将导致“常外毒地事件”重演；除毒不尽，可能制造出“拉夫运河事件”的中国版。

　　“常外毒地事件”舆情危机之后，公众对城市毒地修复心怀恐惧和不满，负面刻板印象累积深重。而今，在“土十条”发布形成的政策性语境中，媒体、自媒体、环保公益组织、专业人士以及城市购房刚需人群，都会成为毒地修复的敏感群体和监督者。一旦有二次污染、除毒不尽等情况曝光，舆情沙尘暴漫天而起，极有可能在塔西佗陷阱等效应的作用下，演变成舆情暴风雪，反过来又进一步加深沙尘暴的积累。“双暴聚合”，容易导致政府形象蒙黑，也会令毒地的开发建设难以为继。

　　毒地舆情风险溯源：都是缺钱惹的祸

　　图1：近年舆情事件中“毒地”污染物类型分布

　　数据来源：国家统计局、中国化工年鉴；

　　参照搜狐财经的“毒地”风险判断图，图示中的颜色越深毒地风险越大

　　（制图：人民网舆情监测室助理建模师　徐美玲）

　　始于上世纪90年代的工业企业搬迁改造“退二进三”计划，在城市留下大量工业污染地块。如今这些位居城市黄金地段的毒地，成了地产商眼中的价值洼地，自2007年开始，城市毒地开发逐渐形成政府主导、开发商建设成商住用地、最终由购房人埋单的商业模式。然而，由于毒地修复成本高昂，毒地开发过程中由此衍生的问题也陆续曝光。

　　当前我国已进入环境舆情事件的高发期。“常外毒地事件”是毒地舆情进入沙尘暴、与暴风雪“双暴聚合”阶段的开端。公开信息和风险调查均显示，毒地舆情已形成诸如“不修复”、“假修复”、“草草修复”、“修复技术不过关”、“修复质量打折扣”等多种负面刻板印象。这些负面标签构成了舆情沙尘暴的基础。针对毒地被开发成商住用地，不少网友高喊：“我们不要有毒的土地！”因此，随着城市越来越多的毒地规划为商住用地，毒地开发与人居环境安全的矛盾将不断爆发，“双暴聚合”将成为今后一段时间毒地舆情常见的爆发模式。

　　要化解毒地舆情“双暴聚合”的风险，有必要对其根源问题－－资金不足，进行必要的分析，以便找准着力点。

　　一、资金短缺：治理资金落到毒地所剩无几

　　土壤污染现状触目惊心。2014年4月环保部、国土部两部门联合发布全国首次土壤污染状况调查公报。调查结果显示，全国土壤总的点位超标率为16.1％，其中耕地土壤点位超标率更是高达19.4％，实际调查面积约630万平方公里，也就是说，我国2014年已查明的污染土地就在100万平方公里以上。如此众多的被污染土地，需要花费巨额资金修复。

　　巨额投入不能指望财政拨款。2015年，英国《金融时报》援引中国人民大学环境学院副教授蓝虹称，如果采用美国和日本发展的方法，中国需要为清理土壤污染投入7万亿元。据中国经济网2015年8月报道，2015年中央下达重金属专项资金36亿元，支持30个地市重点区域重金属治理和37个重金属土壤污染治理与修复示范工程。刚刚发布的“土十条”旨在“风险管控”，土壤修复专项，中央资金来源于重金属治理专项，地方资金来源于现有各路农耕地专项资金，也是针对存量资金的重新配置。这种结构也使化工、农药等无机物污染治理，如长三角以化工大省江苏为代表的区域，资金的筹措要更多地依靠创新。

　　治理资金优先用于保护类耕地。上海环境卫生工程设计院院长张益曾撰文分析，修复一吨污染的土相比处理一吨污染的水，成本大得多。而较之于大气治理、水环境治理等相对成熟的产业，土壤污染治理还没有形成清晰的商业模式。广东省生态环境与土壤研究所研究员陈能场表示，要启动这么大规模的土壤污染治理，从污染源控制到资金链的建设等方面，我们都还没有准备好。此外，业内人士认为，土地修复是一项入不敷出的工程，地方政府资金有限，国家专项资金要优先用于保护类耕地，留给建设用地的资金更加紧张。

　　二、毒地开发建住宅：舆情风险第一源头

　　那么被污染的土地究竟谁来治理呢？目前主要有三种模式：谁污染谁负责；谁受益谁负责；如果找不到污染主体又没有人愿意开发土地，比如耕地和废弃的矿山等，还得靠国家。

　　现实情况是怎样的呢？

　　谁污染、谁治理：冤有头，债无主。据媒体报道，2006年湖北武汉三江地产花了4.025亿元拿下武汉汉阳区的赫山地块，2007年开发时发生工人中毒晕倒事件，事后才知道这块地70％的区域都遭到有机磷和有机氯农药污染。而污染这块地30多年的原武汉市农药厂已于1994年倒闭，之后组建成武汉南方轮胎有限公司，冤有头但债没主。另外一种情况是，在人们发现污染之前，土地已经被转了好几手。2010年，武汉长江明珠经济适用房小区所在的土地被污染近60年：1961－1965年武汉久安制药厂在这里生产硫酸和冰醋酸；1965－1997年，武汉长江化工厂建设于此；1997年后，化工厂停产，其中一个车间被某企业租来生产电镀添加剂，这些污染者分别该承担多少责任已经没法分清。

　　谁受益、谁治理：城市毒地开发商接手。据21世纪经济报道6月2日消息，专家指出，治理毒地，除了国家拨款的专项资金，地产开发商是另一个主要资金来源：毒地折价卖给开发商后，开发商承担一部分污染土地修复的成本。中国证券网2015年12月1日报道，上海环境卫生工程设计院院长张益指出，目前36.3％的工厂搬迁后的场地都是污染的，又因为它们大多在市中心，极有可能变成住宅供给于居住。媒体报道，原广州氮肥厂，北京的化工三厂、红狮涂料厂等腾出的地块皆被开发成经济适用房。中国科学院烟台海岸带研究所副所长骆永明通过研究也发现，大量的棕色地块（毒地）用于了房地产开发。

　　谁买房、谁承担：开发商不是做公益。2006年3月，武汉三江航天房地产公司竞得“赫山001号”地块，建设商品房。次年发生工人中毒事件，才知道这一地块原属武汉市农药厂。随后开发商要求退地，武汉市土地储备中心因事先未告知毒地的背景而赔偿1.2亿元。世界银行2012年发布《中国污染场地的修复与再开发的现状分析》一文指出，“开发污染土地必须达到环境保护部门规定的污染治理标准，这样不仅成本高、耗时长，而且还要承担开发后污染物滞存可能带来的各种风险。开发商一方面想通过污染土地的开发获取丰厚的利润，另一方面又担心污染土地带来的风险。”

　　苏州人熟知的苏州化工厂原地块，占地600亩，位于城南黄金地段，2007年至今闲置了9年。2010年专家评估该地块修复需耗资10个亿。有媒体就该地块开发为商住用地算过一笔账：根据同年苏州市类似地段的地价，苏化地块地皮价可卖出40亿－50亿元。然而，即便有这样的预期，苏化地块开发前的修复评估、技术选型、中试以及修复方案的确定，也是慎之又慎，直至今年4月一期工程才开标。

　　综上所述，资金短缺最终导致了城市毒地依托房地产修复开发的商业模式。毒地规划为住宅、商业综合体，开发商才敢接盘，最终通过把房子卖出去，将修复资金消化掉。如果开发成住宅，加上幼儿园、学校配套，买房的人实际是对毒地进行金钱与健康风险的双重埋单。因此，当毒地规划为住宅和商业用地，未来买房的人就成为毒地风险的承受者。

　　三、技术选型的盘算：舆情风险第二源头

　　分析人士指出，随着“土十条”的出台，土壤污染防治战役将正式揭幕，土壤修复市场空间有望达到7869亿元。然而相对于大气治理、水环境治理等相对成熟的产业，我国土壤污染治理还在摸索中。在现有的时效、资金、技术等各方面压力条件下，开发住宅存在除毒不尽的风险。

　　工期“克扣斤两”。土壤污染物释放少则几年，多则几十年、上百年，即使采取综合修复，也需花费大量时间。专业人士介绍，修复企业需要先对污染场地进行环境评价，土壤采样、实验室化验、分析诊断。新浪《新闻极客》4月20日报道，每处理200立方米污染土壤，都要采集样本送到第三方机构检验，这些都需要时间。随后的修复更加急不得，不仅要处理土，还要同步处理其间产生的废气、废水。然而中国环境修复网报道称，数据显示，2014年至2015年9月，土壤修复项目工期多于500天的仅占12.6％，200天以下的项目占比达到66.7％，普遍呈现“短工期”的特点。

　　资金“克扣斤两”。媒体报道称，开发商在选择修复公司的时候，一般就是谁便宜、谁最快选谁。2012年媒体报道，广州市某保障房项目，第一次环评有16万立方米的污染土壤，审议时未通过，专家建议补充加密调查重金属污染和有机物含量，但施工方最终只做了重金属污染调查，因为修复有机物污染费用要增加。最终这份缺斤少两的环评报告照样通过了环保部门的审批。

　　技术“克扣斤两”。开发商的盈利冲动还限制了新技术应用。2012年媒体报道，2011年11月某专家参加苏州市首例由政府财政支付修复资金的地块招标评标活动。在这次招标方案的设置中，技术值只占40％，商务值占60％，所谓商务值就包含修复价格等因素。评标专家都认为招标方案中，技术值应该占大比重才科学。这篇报道称，当时全国研发的土壤修复新技术约有一二十种，但很少得到市场应用。原因在于很多新技术的处置周期都比较长，费用也较高，在房地产火爆的时候开发商很难有意愿采纳新技术方案。

　　二次污染难题：这样的技术能走多远

　　城市毒地有一个共性：大多处在市区、老城区，人群密集区域、居民住宅区或学校等公共设施附近。修复过程中的二次污染伤人，已出现“常外毒地”这个标志性事件，因此，对化工、农药类易挥发有机物污染地块的修复，控制二次污染就是管理舆情风险的关键。

　　污染土壤修复技术分原位修复、异位修复两大类。原位修复技术，如原位热脱附技术，其主要特点是直接对深层次污染的土壤进行修复，将污染物在土层内就地处置（降解和减毒），二次污染风险相对较小，但技术复杂，成本高，我国刚开始引进用于场地修复，尚无大规模场地成功应用的经验。目前二次污染问题比较突出的是简单粗暴型的异位修复技术，如转移置换方式和水泥窑协同处理技术。

　　据中国环境修复网2016年4月的报道，我国土壤修复项目大多采用转移置换方式（将土壤挖走，换成新土），而置换下来的土壤有的并未真正修复，去向也鲜为人知，其运输和堆放都容易造成二次污染。但如此“料理”污染土，可以在短工期、低投入的情况下，顺利完成“土壤修复”。

　　对房地产开发商来说，利用水泥窑焚烧处理污染土性价比更高。盖房子打地基，本身就要将挖出来的土运走。水泥生产过程中需要土壤作为辅料，污染土在窑中与水泥熟料高温搅拌，有害物质在焚烧中被消解、固化，不仅成本低，工期还很短，这边土挖走，那边就可以开始盖房子。但污染土从清挖、装运到入窑前存储的过程中，土壤中有害物质很容易挥发散逸，威胁地块周边人群的健康。国家对危险废物处置有严格的管理规定，如果遵照执行，将成倍抬高每立方土壤的修复成本。此外，水泥产能过剩导致水泥企业开工不足，也是此种技术面临的风险。常州外国语学校毒地污染事件的出现，重要原因就是水泥厂开工不足、修复工期严重拖后。常州市环科院院长徐圃青在回应记者提问时称，如果修复如期完成，常州外国语学校学生身体的异常反应应该能避免。

　　针对上述现状，“土十条”第七条明确提出，“治理与修复工程原则上在原址进行，并采取必要措施防止污染土壤挖掘、堆存等造成二次污染；需要转运污染土壤的，有关责任单位要将运输时间、方式、线路和污染土壤数量、去向、最终处置措施等，提前向所在地和接收地环境保护部门报告。”这使得依赖水泥窑协同处置技术的修复项目，将面临控制修复成本与保障人居环境安全之间的取舍－－

　　遵照执行，采用水泥窑焚烧技术的修复成本将大幅提升，挤压开发商利润空间。

　　2016年5月，中科院地理所环境修复中心主任、863计划土壤修复领域首席专家陈同斌接受三联生活周刊采访时指出，“土壤修复的科学规律，无法满足房地产开发商对速度的要求。”可以想见，在“土十条”的政策背景下，修复技术的选择和修复方案的设计，未来不再能仅仅从商业利益和成本因素来考量，更不能单方面以开发商意志为转移。

　　谁可以对不能很好控制二次污染的技术方案说不？

　　地方政府，技术专家，媒体，公众。

　　预防“双暴聚合”：给市长的三条建议

　　人民网舆情监测室认为，妥善处理毒地修复成本与保障人居环境安全的矛盾，地方政府应发挥主导作用。综合舆论建言和毒地舆情风险调研结果，特向城市市长们提出三条建议：

　　一、遵循“土十条”规定，让公众知情，接受社会监督

　　城市建设用地中，那些让人居住和逗留的房地产开发项目，哪些建于曾经的“毒地”之上？公众很难知情。相关网站上找不到足够的信息，开发商的宣传也未见明确提示。正因为如此，许多人居住多年之后，才知道动用几代人积蓄外加贷款所买的房子，竟建在“毒地”之上，其愤懑可知。地方政府可否将“居住环境安全信息公开”制度化，并纳入政府网站服务指南等栏目？

　　对于已经启动修复的毒地项目，对媒体、公众关于二次污染和除毒不尽等问题的质疑，要尽快、正面、客观回应，不回避问题，积极主动解决问题，避免公众猜疑进而谣言四起，让政府成为众矢之的。新华网江苏频道2014年的报道显示，早在2008年常州市就已经启动了土壤污染调查及修复，2014年常州市已经完成了两批共75块场所的污染情况摸底调查，应该说常州市谋求向绿色发展转变，毒地治理抓得早，治理意识也很到位。但“常外毒地事件”一经爆出，此前政府的辛苦和努力被淡化，政府形象在舆论层面留下经久不去的负面标签。

　　社会监督作为制衡开发商不当行为的力量，也是政府主导城市毒地开发真正走向绿色循环的重要支持，更是激发全社会关注和参与土壤污染治理的必要途径。

　　二、做民心工程，到毒地规划的源头去解决问题

　　2016年4月19日，环保部陈吉宁部长在“展望十三五”系列报告会上表示，土壤污染防治的思路与水和大气的治理有很大不同，关键是风险管控，要先知道一块污染土壤对饮用水和空气有什么风险，然后通过改变土地用途消除这一风险。全国工商联环境服务业商会秘书长骆建华则指出，土壤修复行业还没有成熟的商业模式，不具备大规模修复的条件，未来风险管控将是土壤污染防治的主要方向，不一定所有的污染土地都要马上治理。

　　“土十条”第四条明确提出，要实施建设用地准入管理，防范人居环境风险。地方各级国土资源、城乡规划等部门在编制土地利用总体规划、城市总体规划、控制性详细规划等相关规划时，应充分考虑污染地块的环境风险，合理确定土地用途。

　　从土壤污染严重，到出台政策、完善法律法规，发达国家同样经历了从大乱到大治的过程，其治理污染土壤的经验值得研究和借鉴。比如，国外将“可持续性修复”定义为“实施修复技术带来的效果一定要大于修复工程的环境影响”，意指修复过程必产生不利环境影响，没有把握实现正面影响大于负面影响就不要轻易动手。再比如，澳大利亚很多受污染严重的土地经评估和权衡后，最终并没有转型成商住用地。获得过多项大奖的澳大利亚BP石油公司遗址公园就是在原BP石油公司场地改造后建成的。英美等其他一些发达国家，受污染严重的土地也往往被建成大型森林公园，通过广种树木植被、建立生态系统等使土壤得以自然修复。我们的城市，是否也需要对毒地的恢复多一点耐心，从而摒弃在毒地用途规划上的急功近利，将土壤污染治理真正做成安心工程、民心工程？

　　（制图：人民网舆情监测室助理建模师　徐美玲）

　　城市毒地如果必须规划成住宅、商用，最终让购房人埋单，去承担人居环境安全风险。那就一定要详细规划，反复论证，选好修复技术，除毒务尽，控制二次污染。如此才能从源头防止毒地舆情演变成“双暴聚合”的趋势。

　　三、发力供给侧改革，避免单纯依赖房地产治理毒地

　　“土十条”中一再提及三个土壤污染治理重点地区：京津冀、长三角、珠三角。从图1近年舆情事件中污染物类型分布看，长三角地区以化工类有机物污染为主。国家已建立重金属污染治理专项资金，而针对有机物污染的治理，“土十条”中未见财政专项资金来源。对于地下水系发达的长三角，尤其是江苏这样的化工大省而言，土壤污染对地下水的影响已经显现，无论是土地治理后的用途规划，还是能带动市场资源、社会资本的治理模式，资金筹措都是现实的压力。

　　以我国最早接收海外工业转移的大工业城市苏州为例。公开资料显示，苏州市对毒地的开发和治理一直保持谨慎的态度，苏化地块（又称苏州溶剂厂原址）的风险评估请国内专家做了一次，又请德国专家做了一次，综合考量的基础上确定技术和修复方案。一期工程28万方带修复的污染土，其中22万方采取了目前欧洲的主流技术－－原位热脱附，并做了100平米、1800方的中试。由于苏化地块位居城南黄金地段，也规划为住宅和商业用地，未来可以很好地消化治理成本。尽管如此，规划为商住用地仍然带来无法回避的风险：一，还有4万方地表污染土采用水泥窑焚烧异位修复技术，且招标信息显示，未要求工程建设单位为土壤清挖装袋建封闭大棚。其控制二次污染，要达“土十条”的规定，意味着修复成本还将增加，如期完工的困难增加。二，截至目前，我国场地修复采用原位热脱附技术的成功案例，包括苏化地块的中试在内只有三家，最大土方量为600平米、6000方，而苏化项目一期工程采用原位热脱附技术修复的土方量为1.5万平米、22万方，国内无任何一家企业拥有如此规模的修复经验。同时，如果采用燃气加热，大规模燃气储存的安全施工风险也需要考虑。

　　苏州不会在毒地治理上形成对房地产开发的依赖。今年2月，苏州市印发了《苏州市供给侧结构性改革降成本行动计划（2016～2018年）》，明确到今年底，为全市企业减负近165亿元；承诺在税费、用工、用电、信用、用地、融资、物流七个方面降低企业成本的具体目标，帮助新型战略产业培育先发优势，同时为传统产业去产能提供稳定的环境。这个大工业城市一如既往地维护着全国企业最佳经营地的优势，拿出真金白银发力供给侧改革，提高城市可持续发展能力－－这才是一个城市在毒地治理上避免对房地产开发形成依赖的实力所在。（执笔：人民网舆情监测室首席舆情风险管理专家 翟静宜；人民网舆情监测室舆情风险评估师　朱毅）

(责编：王晓华、朱明刚)