人民觉醒-新自由主义终结全球反新自由主义浪潮 收藏（） 评论（） 字体： 大 / 中 / 小

法国“碎片化”福利制度路径依赖：历史文化与无奈选择

――2007年11月法国大罢工札记

郑秉文

    在法国，罢工成风，数不胜数。最近的一次全国性大罢工发生在2007年11月13－23日。这是法国近代史上大大小小的第n次全国性大罢工，工会、业主和政府三方是第n次坐下来谈判。这次全法大罢工的导火索与以前很多罢工一样，还是由法国社保制度改革引起的；但是结果却与以往大不一样：这次政府没有退让，而是工会妥协了，这样的结果在近十几年来的法国罢工记录里是几乎是首次，它引起全世界的关注。

一、导言：2007年11月大罢工的主要经过与结果

    1.仅次于1995年法国铁路大罢工

    2007年11月13日，法国国铁公司（SNCF）7大工会（法国国铁公司总共有8个工会，只有1个即火车司机独立联合会宣布不参加罢工）正式宣布举行“无限期大罢工”，由此，铁路大罢工打响了全法公营部门大罢工的第一炮，随即巴黎公交公司（RATP）等立即群起响应，同声抗议社保制度改革。在这次大罢工期间，全法700个高速铁路(TGV) 班次只有90个正常运行；巴黎大区三分之二以上的地铁线路停止运行，快线 地铁（RER）只有四分之一正常行驶；地面公交更加混乱，基本处于瘫痪状态，因为虽然正常行使的公共汽车大约60%，有轨电车大约75%，但周边公路车龙已超过200公里长，把巴黎包围得水泄不通。

    法国人曾有戏言称法国是“春季工作、夏季度假、秋季罢工、冬季过节”。2007年秋季注定又一次为这个戏言做了一个很好的注释。由于上台不久的雄心勃勃的萨科齐总统刚刚宣布社保改革方案，于是，早在10月18日酝酿已久的全法铁路大罢工就已如期举行，24小时大罢工造成法国铁路全线瘫痪；接着，10月28日航空公司举行24小时罢工，全法所有机场同时瘫痪，例如，巴黎奥尔利机场不得不准备4000多个房间来安置滞留的旅客。

    如果说前两次罢工是“序幕”的话，那么，在这次罢工中11月18－20日就是“高潮”。这次罢工的始作俑者是交通部门，但随着进程的推进，加入罢工行列的群体越来越多，人数最多时，法国电气公司（EDF）、法国煤气公司（GDF）、中小学、大学、医院、邮政、消防队、税收、护士、电视台、芭蕾和歌剧演员、气象预报员、甚至印刷工人和香烟店工人等十几个行业也都走上街头举行游行示威。一时间，电台和电视节目的正常播出受到影响；不少中小学被迫停课，40％的教师加入罢工行列，人数超过30万人；全法85所大学近半数发生罢课事件；印刷工人和送报工人罢工，导致看不到全国性报纸；许多演出被迫取消，等等。

    据不完全统计，在巴黎、马赛、里昂、戛纳、南特、雷恩等城市游行队伍共148个。

    2.在这次罢工中政府成为“赢家”的主要原因

    虽然这次全法大罢工只持续了10天，于11月23日宣告结束，但是，十几年来，这大概是唯一的一次以工会妥协和失败而告终的全国性罢工事件。从1995年秋季持续一个月的震惊世界的铁路大罢工，到2005年秋季令世人瞠目的青年骚乱和2006年春季历历在目的反对《首次雇佣合同法》的青年骚乱，每次都是政府被迫退让，几乎无一例外。例如，1995年朱佩政府提出的拯救社会保险制度改革“特殊退休制度”的改革计划遭到了铁路工人的强烈反对和200万民众激烈抗议，全国交通全部瘫痪，政府后来被迫撤销改革计划，朱佩后来被迫黯然辞职。

    这次罢工政府获得成功，大约有以下一些因素发挥作用：

    首先，广大市民成为罢工的实际受害者，甚至成为罢工的“人质”（萨科齐总统语）。根据法国财政部的统计，罢工每天给法国经济造成的损失达4亿欧元，巴黎市内的旅店预定取消量超过25％，主要景点如艾菲尔铁塔、凡尔赛宫、卢浮宫的门票销售大幅下降，饮食服务行业几乎遭受灭顶之灾，甚至业主们担心难以支付店面租金和服务员工资，饭店、咖啡店、网吧、健身房等都受到极大影响，例如加尼亚大歌剧院附近的一个咖啡馆雇主克雷兹说，“罢工以来，销售额大约损失了40-50%”。巴黎歌剧院取消了十几场演出，导致的直接经济损失为360万美元。

    其次，罢工给民众生活带来很大的不便，市民产生厌倦情绪，甚至20日巴黎有上千人举行了反罢工的游行队伍，对铁路交通员工罢工表示出极大不满，民意逐渐倒向政府一侧，这是这次大罢工与1995年反对希拉克改革大罢工的一个最大区别。法国《回声报》民意调查显示，55%的法国民众反对罢工，法国《自由报》的民调结果是59%民众支持政府进行社保改革，伊福普民调所（IFOP）测验中有62%受访者认为罢工是“没有道理”，1%未表态；英国《独立报》民调结果显示，超过70％的法国人支持萨科齐政府的改革行为。

    最后还有一个重要原因，即总统萨科齐刚柔结合，自始至终低调处理，这是十几年来法国最高层领导在罢工中很少采取的策略。萨科齐总统公开表态只有2次，一次是在铁路工人发动罢工数小时前，萨科齐重申将把经济改革政策“进行到底”，另一次是20日高调回应罢工浪潮，表示继续坚定不移地推行改革。除此之外，萨科齐再也没有发表什么言论，始终站在幕后，远离公众视线之外，把所有的“一线问题”都留给了内阁部长们和党内高官出面处理，他本人从不在晚间电视和报纸上公开出头露面，这就为他最后出面收拾残局留下了空间，赢得了公众舆论。萨科齐对待罢工的态度意指坚定，毫不妥协，但却柔里透刚，有礼有利有节，例如，被誉为欧洲大学之母的法国第四大学即索邦大学历史学教授切旺蒂尔评论说，“政府的策略是非常明智的，它不是激烈批评人民说你们大家都太懒惰了，这说明萨科齐技高一筹，炉火纯青，我们甚至都为之感到震惊”。萨科齐总统的社会事务顾问苏比解释说，“对于社会事务，如果你要有效率并在谈判中取得优势并恰如其分的话，保持沉默有时比走向前台更好”。在萨科齐看来，如果他本人在罢工中高调亮相，势必会成为游行示威中的避雷针，在他看来，“这样的冲突对我来说，即没有赢家也没有输家”。其实，舆论界认为，萨科齐本人并不是如此温和的性格，而是一个“硬汉”，这很可能与他的经历有关：2005年秋和2006年春在处理青年骚乱时他正是内政部长。

    3. “特殊退休制度”改革首当其冲

    几十年来，历届法国元首和政府都试图改革法国基本养老体制的“特殊退休制度”，但每次都遭到了工会的强烈反对，百般抵抗，都以政府的妥协为结果而使改革无疾而终。从参加罢工的人群来看，这次大罢工的特点有三：第一，参与罢工走向街头群体主要由两部分人组成，一部分是“特殊退休制度”覆盖的那些行业，另一部分是公务员。第二，“特殊退休制度”覆盖的运输工人是此次工潮的急先锋，但随后，这个特殊退休制度覆盖的其他所有行业都随之跟进加入进来，几乎所有与这个“特殊退休制度”有关的行业和部门工会都纷纷递交了罢工通知，他们的目的只有一个即反对改革“特殊退休制度”。第三，包括其他公务员系统的所有潜在改革对象最后都卷入了罢工浪潮之中，虽然他们与“特殊退休制度”覆盖的群体的利益诉求有所不同，但是各路兵马齐上阵，最终也成为这次罢工的主力军之一，矛头直指公务员体制改革和国内改革计划，目的在于保护自身利益，免得殃及鱼池，这就导致罢工形势更加复杂化：诸潮合并，萨科齐面临着执政以来最大的社会压力和严峻考验。

    可以说，十几年来法国社保改革的首要目标就是这个“特殊制度”，这个碎片是法国社保制度的一个软肋，是每届总统和总理改革的第一对象，是改革法国基本养老制度的突破口。所以，虽然法国历次改革都屡改屡败，但又不可能绕开它，萨科奇在2007年11月12日罢工前夕赴柏林参加法德峰会时，德国总理默克尔都对改革这个“特殊制度”公开表示支持。

二、高度“碎片化”福利制度：安全网还是火药桶

    1.法国福利制度高度碎片化：大碎片套小碎片

    众所周知，法国作为老牌资本主义国家，现代福利制度是由几个世纪以前诞生的传统自发性行业和职业互助会改造过来的。经过1945-46年和1948年的改革，原本五花八门、支离破碎的福利制度逐渐形成了目前由四大制度构成的基本养老制度格局：

第一是“普通制度”，覆盖所有包括工业、商业、服务业等私人部门的工薪阶层；第二是“农业制度”，覆盖所有农业经营者和农业工资收入劳动者；第三是“特殊制度”，主要覆盖公务员、职业军人、地方公共机构人员、法国铁路公司（国营）、电气煤气工作人员、矿工、海员等；第四是“自由职业制度”，覆盖所有自由职业者，如手工业者、企业家、自由工商户等。

    在全法就业人口中，普通制度、农业制度、特殊制度、自由职业制度这4个制度的覆盖率分别是49.20%、11.65%、18.17%和20.98%。这四个“大碎片”是有许多“小碎片”构成，大碎片里面还套着小碎片，碎片里面还有碎片，比如，仅2007年11月这次引发全国大罢工的“特殊制度”来说，目前就包括11个“大制度”和9个“小制度”：11个大制度分别是国家公务员退休制度、法国电气公司和煤气公司退休制度（EDF-GDF）、法国国铁公司退休制度（SNCF）、巴黎公交公司退休制度（RATP）、矿工退休制度、海员退休制度、神职人员与公证员退休制度、法兰西银行退休制度、地方公职人员退休制度、国营工人退休制度和军队退休制度；9个“小制度”分别是烟草业退休制度（SEITA）、歌剧与喜剧退休制度、剧院退休制度、储蓄所退休制度（包括十几个很小的特殊退休计划，比如军队储蓄制度，非职业消防队退休补偿制度等）、特殊行业退休金库制度（如印刷业、Hérault铁路、）、工伤事故基金、农业工伤基金、特殊地区集体制度（该制度包括80多个小的特殊退休计划，比如市镇退休金库、港口自治退休制度等）和国民议会退休制度。

    法国高度碎片化的福利制度现状令人眼花缭乱，以上仅是我从浩繁零散的资料中攫取而得，很不全面，就是法国学者也很难完全厘清，法国Metz大学讲师杜朗就断言说，就法国社保制度的碎片数量来说，“这个清单要远远比它还要长”。甚至有人说，确立碎片化福利制度的法国《社会保障法》第L711-1章和第R711-1章也没有完全囊括所有的多入牛毛的小制度。我多年前曾看过一份材料说，如果用“计划”来分类，法国的养老计划的数量多达1500多个。

    2. “特殊制度”享有特殊待遇：碎片化福利待遇

    不仅上述法国四个基本退休制度之间待遇水平不一致，而且，每个小制度和小计划之间都享有独特的福利特权和高度的自治权，并且不同群体福利待遇之间存在相当的差距。这样，法国整体福利制度无论在行政和基金管理上，还是在福利待遇水平上，都呈现出一种高度碎片化的分离状态，尤其体现在“特殊制度”中。在这个制度中，国家公务员16万人、地方公务员55万、矿工40万、国铁公司33万、法国电气公司和煤气14万、司法人员4万、海员11万、银行1.5万，此外还有军人，等等。总体来说，与其他3个退休制度相比，“特殊制度”的特权体现在这样几个方面：缴费年限要少一些，退休年龄低一些，待遇水平要高一些等等。例如：

    ――法国国铁公司（SNCF）员工达33万，是该制度中人数最多的行业。该公司员工养老缴费率只有7.5％，比其他私人部门15％低一倍，法定退休年龄是55岁，但50岁退休时可领到75％的退休金。高速列车驾驶员月收入较高，在3000－3400欧元之间，每周工作时间仅有20小时。

    ――歌剧院有永久工作人员1680人，他们的退休制度制定于1698年的路易十六年代，规定154名芭蕾舞蹈演员在服务10年之后，最早可在40岁退休，最晚是42岁，其中歌咏队成员可在50岁退休。芭蕾演员的退休待遇与火车司机基本相同。

    ――机场调度员每周只需工作24小时，法定退休年龄为57岁，此外还有两个月的带薪假期，每月薪水高达4000－8000欧元。

    ――法国电力公司（EDF）根据1946年一项法律规定，任何员工只要曾经完成过一件艰苦的工作，就有权利在55岁退休，其“艰苦”的标准可与公司协商决定，电力公司中一半多员工就是按照从事过“艰苦”工作的标准而提前退休的。每周只需工作32小时，每年可享受4个月的带薪假期。此外，法国电价昂贵是世界闻名的，但其员工用电只付正常电价的十分之一。

    ――法兰西银行雇员的缴费率只是其他私营企业的一半，即只有7.5％；生养3个子女的母亲工作15年就可退休；一般员工薪水比其他公共职能部门员工高出40％，月均超过3100欧元。此外，在购买住房时，贷款可获得超低价的“友情利率（taux d'ami）”，并不用担心失业和裁员，在银行工作就相当于捧上了“金饭碗”。

    ――公证人制度及其特权确立于圣��������路易时代，几百年来没有任何触动。例如，公证人总量严格控制在每1万居民左右一个，全法共有8300名公证人，由于门槛太高，缺乏竞争，属高垄断性行业，房屋买卖等所有交易行为的法律文书均须由公证人签字，并按照标的价格抽取比例，所以2004年公证事务所纯收入高达23万欧元。

    ――法国印刷行业被工会垄断，这也是历史传统的结果之一，因此该行业特权很多，尤其是所有日报印刷厂在录用工人时必须要由法国劳工总工会代为雇佣。多年来，印刷厂曾几次试图解除工会的这个特权，但都未成功，因为几乎所有印刷厂工人都加入了该工会。印刷工人薪水高于年轻的工程师，巴黎大区目前有2000名印刷工人，薪水在2000－5000欧元之间，每周工作25－32个小时，每年享有9个半星期的带薪假期。

    ――出租车司机行业也是高度垄断的行业，1937年制定的法律至今有效，它规定全法出租车司机不能超过15200个，因此，进入这个行业难于登天，只有退休或是转行才能将执照转卖，或花高达15万欧元的天价购买，旅游城市例如威尼斯等地价格更高。于是，“执照出租”便司空见惯，承租的司机每月收入仅为1000－3000欧元，而执照租金则高达2000－6000欧元。

    3.碎片化福利制度起源：路径依赖

    与很多老牌资本主义国家一样，法国碎片化的福利制度历史悠久，源远流长，最早的可以追溯到路易十四时代。几百年以来，法国福利制度由这个起点开始，逐渐一个群体一个群体“贴上去”、一个项目一个项目“附加上去”，这种不得已而为之的“打补丁”办法最终形成了一种“碎片化”状态，从而导致待遇高低不平，参差不齐，前后不一。历史悠久，既是积淀，也是包袱。行业和企业的福利互助制度的诞生，既为欧洲人带来福音，同时也形成了现在的麻烦。

    法国最早的养老制度可以追溯到海员退休制度，它起源于1673年的路易十四年代，当时称之为“全国海员残疾保险机构”(ENIM, l’Etablissement national des invalides de la marine)，并且没有覆盖全行业，保障项目当时只有养老金，带有“半购买”的性质，只是到1709年才逐渐扩大到全体海员。如果说法国“全国海员残疾保险机构” (ENIM)是法国现代“特殊制度”的“正式摇篮”的话，那么，在此之前还曾有一些“非正式”的特殊照顾，其诞生的年代比它还要早，比如，1547年亨利二世(Henri II)在皇家诏书(édits royaux)中曾责令警察要照顾穷人；再比如，1604年5月14日亨利四世(Henri IV)曾对矿工给予过特殊的“皇家关照”等等。

    法国公务人员养老制度也是如此，如前述，最远可以追溯到法国大革命时期，其法律依据是法国大革命时期的1790年8月3日和22日的立法。当时法国公务人员养老制度的覆盖率也非常小，缴费人数只有790人，并具有强烈的储蓄性质；后来，到19世纪初，其覆盖面开始逐渐扩大，逐渐形成了具有特殊利益的“特殊制度”一个主要部门；此后，这个享有特殊利益的“特殊制度”的基本特征便被保留下来，一直到今天，如果说有什么变化的话，那就是“公务员部门”这个特殊制度逐渐扩张到其他部门，附加上来的不同群体越来越多，规模越来越大，势力越来越强，甚至战后以来还在不停地膨胀，例如，1958年10月4日宪法第34条将其他某些领域公务人员纳入进来，1964年12月26日立法将地方公务员和医院人员纳入进来。

    法国1894年6月29日立法建立了矿工退休制度，对地下采掘工人实行预防性的强制参保制度。由于该法案在第一章做出了在工资总额中扣缴一定缴费比例的规定，第二章做出了医疗保险的规定，所以，这个制度的建立被后来社保专家和历史学家视为法国历史上现代社保制度的开端，它标志着公共权力对社会保障领域的正式介入。

    法国铁路工人的养老和医疗保险立法过程和历史与之相像，它于1855年的北方铁路公司、巴黎－奥尔良西部铁路公司首先创立，随后，其他一些铁路公司便纷纷建立；半个世纪以后，1909年7月21日立法对这些不同的制度予以整合，强制性地建立了一个相对统一的铁路保险制度，1937年法国正式建立“法国国铁公司”（SNCF），这个特殊制度便保留下来。所以，可以说，矿工和铁路退休制度等许多“特殊退休制度”早在第一次世界大战之前就已存在并运行了几十年甚至上百年，例如，法兰西银行退休制度建立于1806年，法兰西大剧院退休制度建立于1812年，国家印刷业退休制度建立于1824年。

图1：社保制度碎片化的起源及其类型演变

    即使1945-1946年改革确立现代法国社保制度之后，四大基本养老制度也是逐渐“附加”上去并最终形成了四足鼎立的格局，并且，有些保障项目是后来设立。例如，普通制度建立于第二次世界大战之后的1945年10月4日和19日的立法，它覆盖了所有的工商领域等私人部门；当时它并不包括独立职业者，例如个体商人、手工艺者、自由职业者等；为了将其覆盖进来，法国1950年建立了“自由职业保险制度”，1966年又在这个制度里加进了医疗保险的功能。

纵观世界各国福利制度发展史，他们几乎都走过了一条曲折攀升的道路。在组织形式上，福利制度的发展轨迹从低到高，其演进脉络是：家庭  －→教会－→保险公司－→互助会－→社保金库→互助性保险制度－→社会保险等；这种组织形式的所体现的精神理念依次应该是：家庭团结－→宗教团结－→个人主义－→群体互助－→企业互助－→行业合作－→全国团结等；由此看出，福利制度的这个脉络大致经历了这样几个社会经济形态：自发经济－→私人自由经济－→社会自由经济－→现代市场经济等；在这个演进过程中，福利制度的覆盖面越来越大，并且逐渐从自愿型过渡到强制性的制度。

    作为老牌资本主义国家，法国也不例外，经历了同样的演变道路。由此看出，福利模式的选择是一国的历史、文化、宗教、经济、民族性等许多因素综合影响的结果。

    4.碎片化的一个致命问题：沉重的财政负担

    法国的特殊退休制度是一个很“老”的制度，制度起源很“老”，已有几百年的历史，而且，人口也逐渐开始“老”起来，赡养率越来越高，财务难以为继，例如，1999年法国电气－煤气公司退休制度的缴费人数是15万人，而退休受益人数则高达14万人，几乎是一个养一个。为了维持特殊制度的财务平衡，保证养老金的足额发放，法国政府不得不从其他制度里“转移支付”。由于普通制度的人口刚刚建立几十年，人口相对比较年轻，1971年立法规定“普通制度”可以向法国国铁公司（SNCF）制度转移支付，1972年立法规定可以向矿山和海员制度转移。从此，“普通制度”向特殊制度转移支付便得以“合法化”。但是，从其他制度向特殊制度转移支付，不仅涉及到一个制度之间的公平问题，而且也是不可持续的，为此，中央政府不得不进行财政转移，以弥补缺口。巨大的财政压力是实实在在的，是逼迫法国政府改革社保制度、尤其是改革特殊制度的重要动力。换言之，“老化”的人口的现状逐渐成为“古老”制度的一个挑战，或者说，老龄化的新法国与旧制度之间逐渐发生冲突。

   法国老龄化在欧洲堪称首屈一指：法国5月22日发布的一份研究报告显示，2050年位于欧洲大陆的法国本土将拥有7000万人口，比2005年增加930万人口，其中超过三分之一人口年龄在60岁以上，而2005年只有五分之一；60岁以上人口与20至59岁人口的比率为7：10，是45岁人口同一比率的2倍。严峻的老龄化必将导致现收现付的养老制度不可持续。

    法国养老制度财务不可持续的另一个重要原因是由碎片化导致的：不同碎片之间的待遇水平存在差距，具有攀高的趋势，不可逆转。例如，“特殊制度”的缴费水平较低，待遇水平较高，长期以往，国家不堪重负，仅以“特殊制度”覆盖的国铁公司和电气煤气公司免缴费2.5年计算，法国政府每年就至少需要承担50亿欧元的财政开支，而现有110万名退休者领取养老金，缴费人数大约只有55万人。25年来“特殊制度”的预算从来就没有平衡过，它成了历届政府的一个财政包袱；据2008年3月刚刚公布的最新数据，仅普通制度2007年赤字就高达94亿欧元。法国政府提出的具体改革思路是将平均缴费年限37.5年提高到2012年的40年，与其他3个制度拉齐；目前实行缴费40年的制度从2009年开始每年延长一个季度，到2012年提高到41年，到2020年提高到42年。　　　　　　

    到2007年10月4日，法国医疗保险制度已62岁。62年来，法国社会医疗疾病保险制度赤字高悬，2007年初已达到117亿欧元，面临空前严峻的局面。形势逆转发生在2000年1月1日实行的“全民医疗制度”（CMU）之后，而在此之前的1999年赤字仅为7亿欧元，次年实行“全民医疗制度”的第一年赤字就开始窜涨，到2004年竟达116亿。2006年法国国民保健开支总额达1983亿欧元，占GNP的11.1%，平均每个国民支出为3318欧元，在OECD成员国中排名第三。据2008年3月13日全国疾病保险基金会（CNAM）的一个报告，2007年法国普通社会保险的药品支出（不包括医院）是152亿欧元（全部保险险种总支出达200亿欧元），比2006年提高了4.8%。由于经费不足，医疗服务质量经常受到质疑，例如，2008年2月1日和2日法国LH2民意调查所通过电话随机向1056名15岁以上的法国人作出调查，其结果是：近56%的法国人认为法国卫生系统并不是所有居民都享受同样质量的治疗手段。

    萨科奇当选总统后决心继承前几任政府改革措施，加大改革力度，采取开源节流措施，并于2007年10月国民议会通过了2008年社会保险机构筹资法案（PLFSS），加大了自付的定额范围和措施，例如患者每盒医药需自付至少50欧分，每次诊疗至少也需自付50欧分，医疗交通费需自付2欧元，等等；这些措施从2008年开始实施，每年将减少8.5亿欧元的支出；对企业高管人员股权征税2.5%，这将为医保制度带来3亿欧元的收入。

    如果考察法国社保制度的历史，福利支出和收入之间的比例将会是一条非常有意思的曲线。首先来看看在实际福利支出的比例。总的平均来看，1949-1994年间在全部福利支出（养老、医疗、生育和家庭津贴、失业和工伤等）中，雇主缴费平均大约占60%左右，雇员缴费占20%左右，其余20%来自国家的财政转移。这是一个大数。但具体来说，其发展趋势是雇主的缴费比例呈现出略微下降、雇员缴费比例略微上升、国家转移支付水平变化不大：1949年雇主缴费比例占63.70％，一直下降到1994年的49.45%；雇员缴费占比则从15.78%一直上升到1994年的27.71%，其余的缺口由国家转移支付予以补贴，1949年补贴20.52%,到1994年上升到22.84%，就是说变化不是很大，比20%多一点。

    上述这个支出结构不能说明什么问题，它只是缴费收入在实际支出中比例关系。但是，如果从占GDP比例来看则是一条明显上升的曲线。当期收不抵支，国家背起了沉重包袱，于是，其结果必然是提高制度缴费水平。但由于工会的反对，多少年来，在历次提高缴费的日程表中，唯独雇主缴费水平得以提高，而雇员缴费水平则从未动过。这就是法国一个非常特殊的参数变化特点，难怪法国雇主的负担比其他国家雇主的负担要大很多。如此这样，到了1995年法国不得不对社保制度进行大规模改革，法国社保福利支出已占当年GDP的28.88％，雇主缴费承担全部福利支出的一半左右，雇员个人占28％左右，国家补贴占了五分之一。从工资缴费比例来看，法国在欧洲国家中也是比较高的，雇主竟高达28.5％，而工人的缴费一直是6％，半个世纪以来，一个百分点也没涨过，双方缴费已高达34.5%。有人说，法国雇主的负担是全世界最高的国家之一。但是，事与愿违，法国1995年改革却导致了战后以来最大的一次全国性大罢工。

                 表1   1949-1994年法国社保制度总体收支（五险）占GDP比例及其与制度收支的关系

年

　　                            表2    法国“普通制度”雇主和雇员缴费率增长情况

年

    5.碎片化福利制度对劳动力市场的影响：职业隔离形成恶性循环

    碎片化的福利制度还将导致一种恶性循环：劳动力跨行业流动就有可能放弃原来的全部福利待遇，于是本行业内部子承父业和代代相传便成为一种自然选择；特殊权利的保留对“外人”具有天然的排斥力，家族型就业模式又反过来形成了职业隔离，诸如印刷、出租车、公证人、电气煤气公司、银行等就不得不对员工子女给予一定的照顾，以维持雇员的忠诚，肥水不外流，让较好的待遇留给自己的员工，以解决青年人就业问题。福利制度的碎片化导致劳动力流动受到严重阻碍，甚至形成就业歧视现象。为了解决由于碎片化福利制度导致的职业隔离和就业歧视顽疾，法国2004年12月30日以立法的形式建立了“打击歧视维护平等高级监督局”（HALDE）。5月份刚刚出版的2007年度报告披露的数据显示，该机构接到的投诉案件年增长率非常快：2005年收到投诉案件1692件，2006年4058件，2007年6222件。就歧视案件比例来看，27.1％是出身问题，22％设计到健康和残疾，6％是与年龄、性别和工会活动有关的问题。其中就业方面的投诉案件占一半以上。
　　法国劳动力市场弹性较小和流动性很差，形成恶性循环：就业十分不易，一旦就业又不太容易失业，一旦失业又很难再就业；于是，就造成了一种相对稳定的“局内人/局外人”格局，即“就业者/失业者”尖锐对立，长期并存；于是，就业者为了保住自己来之不易的就业岗位，就不得不拼命工作，在单位小时内创造出更多的价值，以养活庞大的失业大军；于是，失业者就比较心安理得地享有优厚的失业待遇，自愿型失业现象成为一个社会常态，甚至成为一种“失业文化”；于是，法国等欧洲传统的家族式的手工制作品的名牌较多，家族式的服务业比较普遍，他们代代相传，最终形成传统，与北美形成较大反差。尤其在上述法国垄断行业与部门，就业市场逐渐形成了一个就业相对固定和失业相对稳定的态势。据2007年11月统计，法国失业率已达8.4%，其中25岁以下青年人失业率高达22%，有些敏感地区竟高达50%。2005年秋和2006年春两次青年骚乱的发生在相当程度上就是恶劣的就业形势导致的。一份研究报告披露，2004年毕业的73.7万名学生受到经济形势的影响找工作不顺。

    法国国家统计及经济研究所（Insee）2007年3月最新公布的数据，2007年法国经济增长率只有1.9％。社会党经济事务全国书记米歇尔·萨潘在2008年2月的一项公报中强调：“这明显说明右派的经济、社会及税务政策失败。”他还指出：“经济增长未达预计的水平，首先表示国家的税收减少，这样，2007年的公共赤字就达到国民生产总值的2.7％（财政部预计为2.4％）。”

经济发展乏力削弱了民众的实际购买力，2月22日IFOP民意调查所和《十字架报》联合进行的一项民意调查显示，41%的法国人把购买力作为最关心的事情，自2007年11月以来首次超过对就业的关心（23%），为此，许多法国人开始奚落萨科奇竞选总统，因为萨科齐在竞选时曾明确表态要当好“购买力总统。”

     与美国相比较，由于欧洲各国之间的福利制度十分相似，所以欧洲各国之间都程度不同地面临着基本的问题，社保制度改革既是法国面临的社会阵痛，也是其他许多国家面临的共同难题。欧洲福利制度与社保体系碎片化这个基本特征，就是为什么欧洲失业率远远高于北美的一个重要原因，同时，也是为什么欧洲的劳动生产率远远高于北美的一个重要原因。在这个意义上，高失业率与高劳动生产率这两种社会现象是一对孪生姐妹，他们共同构成了欧洲经济社会的一个奇特现象。在这个奇特现象的背后，其根本的制度根源就是欧洲式碎片化社保制度。有学者将欧洲的“双高”现象（高失业率和高生产率）解释为许多其他社会和经济层面的原因，但是，我从社保制度考察的角度出发，觉得欧洲的社保制度是其产生的重要原因，并且这是一个比较令人信服的原因。

    面对这种“社会均衡”即“局内人/局外人”的社会格局与失业文化，如果改革它，打破它，就等于破坏了这个社会的均衡，于是，社会动荡就不可避免地发生了。法国福利制度之所以常常成为一个导火索，在相当程度上取决于法国特殊的历史环境，和由此形成的特殊文化传统，进而导致战后的制度选择路径。不同碎片间的待遇存在很大差距，不同的待遇必然导致不同群体之间的攀比；面对福利刚性和不断攀升的财政支出，唯一办法就是在待遇水平和缴费标准这两个方面与其他三个制度试图“拉齐”，这就需要降低“特殊制度”的待遇水平，提高他们的缴费标准。这当然就触犯这部分群体的切身利益，于是，他们就走向街头表示抗议，进而掀起全国性的罢工浪潮。这就是十几年来法国为什么每次福利改革都引发罢工和社会动荡的根本原因，是法国福利制度双重性——既是安全网又是火药桶——的重要原因。

三、两个法国：“新法国”与“旧法国”的冲突与碰撞

    法国民众知道，改革碎片化的福利制度是迟早的事情，躲是躲不过去的，他们反对改革是导致法国十几年来社会动荡的一个根源――尽管他们自己都已开始厌倦动荡；法国政府明白，碎片化福利制度造成了两种文化和两个法国，进行“文化大革命”势在必行，目的在于创造“新法国”，摈弃“旧法国”――尽管步履维艰；历届法国总统和总理都懂得，法国碎片化的社保制度应该走向统一，应该向大西洋彼岸的美国看齐，至少应该向英吉利海峡对面的英国学习――尽管法国自己在历史上曾多次在模仿和学习中失败过。

    1.碎片化社保制度：工会与政府的两个角色导致两种文化

    第一，十几年来，在西方世界，法国的改革几乎是唯一的一个屡改屡败、锲而不舍的发达国家，可历届法国政府都没有气馁，甚至不惜最终以下台谢幕。但是，从工会角度来说，尽管大部分工会领导人都知道“特殊制度”改革在所难免，尽管也知道应该在全社会实行一个统一的公平的社保制度，但他们认为只有重新界定现实存在的“艰苦工作条件”才能体现公平原则，“捍卫职工利益”是他们的天职，其他都与之无关，正如团结民主工会（SUD）铁路分会秘书长马伊厄所言，“我们所要求的，是所有领薪者都恢复到37.5年”。如前所言，一方面，十几年来，历届政府都几乎试图延长退休年龄，以解决养老保障的财务可持续困境，但另一方面，却屡屡遭到社会的抵制，据2008年3月IFOP调查所的一组民调测验显示，在“退休体制改革的解决意向”中，有56%的被调查者表示不赞成延长退休年龄和延长缴费年限。在法国，绝大多数人不情愿延长退休年龄，这种现象与中国的许多公职人员的心里状态正好相反。

    第二，不少支持萨科齐总统改革“特殊制度”的法国民众认为，铁路工人已不需要再像蒸汽机那样从事高强度劳动，现代火车已无须人力挥锹添加煤炭，在退休政策上应公平对待，否则，工作条件的进步改善已使古老的福利制度越发显得牵强与不合时宜。但是，工会领导人认为，高速列车司机在驾驶室内的电子控制面板前一坐就是几个小时，动作简单呆板，十分容易疲劳驾驶，因为在像飞机驾驶舱一样自动化的操作中，司机唯一需要动手操作的就是每隔几分钟按一下“提醒”操纵杆，让电脑系统知道驾驶员没有睡觉，否则，电子安全系统就会立即发出指令让列车停车。正是因为如此，一位铁路工会人员才坚持认为“列车驾驶员的工作非常容易造成神经疲劳”；也正是由于这个原因，工会领导才认为只有重新界定现实工作中什么叫“艰苦工作条件”，才能真正体现公平原则。

    第三，几乎所有国家都是在不能达成一致或陷入僵局时工会再宣布罢工。但法国被认为是唯一的一个例外：罢工永远在先，谈判始终在后；对此，法国南锡ICN商学院教授科尔（Ko��������hl）的解读是：“今天如果有一个谁赢谁输的标准的话，我可以说，政府在政治上是赢家，然后它将带来改革”。这次也不例外，公交罢工进入第二天之际政府提出谈判建议，但遭到工会拒绝。当罢工进行到第10天，工会同意坐下来进行谈判。法国存在这个例外的理由被认为是工会代表担心政府凭借谈判来削弱工会的威信和力量，并且政府在遵守契约的道德水准上常常是出尔反尔。于是，法国的这个例外逐渐成为一种独特的文化传统和一个特别的“先罢工后谈判”的罢工模式。

    第四，众所周知，几百年来法国工人具有光荣的革命和造反精神。法国工人阶级在历史上曾靠罢工砸碎了铁镣，创造了新生；所以，对工人来说，罢工既是一种破坏，又意味着是一种创造。随着时间的推移，在法国历次罢工或劳资纠纷中蓄意破坏机器环境者便应运而生，难以根除。2007年11月21日在谈判正式开始之前的几个小时即清晨6:10-6:30时之间，在连接巴黎与东海岸、西海岸、北海岸和南海岸的4条重要高速铁路干线上，发生了令人发指的蓄意破坏行为，有人纵火焚烧铁路信号灯箱和铁路，试图颠覆列车，造成恶性事件。这种破坏行为也许适得其反，从反面促进了罢工事件的尽早结束：法国总理菲永强烈抨击纵火行为，声言对这些破坏者将予以严惩；有市民提出质问说，工会对工人可能已经失控；工会高级官员严厉批评这种破坏行为，并坚决否认工会卷入这次蓄意破坏行动；社会舆论强烈谴责这种卑鄙行为，甚至就连法国右翼《费加罗报》的民调结果都显示，70%受访者说这次罢工是不正确的，政府应该取消特殊退休的权利。尽管蓄意破坏行为可能在某种程度上唤醒了罢工者，但是人们依然不能忘记“罢工蓄意破坏机器者”这个词汇和这个行为在法国的“悠久历史”：“罢工蓄意破坏机器者”这个词汇“sabotage”是法语的独创，其他欧洲语种皆源于此，它首创于法国1910年的铁路罢工，其词根Sabot是当时农民穿的木鞋之意，在那次大罢工中，工人破坏他们自己穿的木鞋，用于破坏铁路。实事上，蓄意破坏分子的行为很可能客观上分化了工会的力量，法国劳工民主联盟（CFDT）总书记切雷克在发生蓄意破坏事件之后23日的一次广播电台采访时说，“法国工会对民主的理解是有很大问题的”，“4年来，我们与工会强硬分子一直存在争议，他们自己非常清楚，他们的特殊退休福利是迟早要改革的――这就是我们之所以要回到谈判桌的原因”。一些工人因此而讥讽和围攻他，他们在标语上写到：“切雷克：我们后面没有尖刀”，“团结起来，决不合作”。

    2. “文化大革命”：“新法国”与“旧法国”的“决裂”

    十几年来，包括这次大罢工在内的任何一个街头政治或社会动荡之中，还有一个重要特征，那就是每次社会大行动都少不了公职人员的广泛参与，甚至成为主力军。参与2007年11月这次罢工的公职人员占全法公职人员总数520万人的30%。

    在法国，公职人员的概念比较广泛，规模十分庞大，我们可以将之分为两大部分，一是各级政府公务员，一是政府公务员以外的所有国有企业和事业单位人员，包括中小学教师和大学教授等。在历次罢工中，公职人员提出的诉求不尽相同，但矛头只有一个，那就是政府。反对政府，已经成为一个既时髦又传统的社会罢工的基本目标和主要诉求。这次大罢工中，政府公务员八大工会号召举行24小时全国大罢工，提出的口号是提高收入，反对减员。在失业率非常高的法国，政府公务员始终被认为是一份非常理想的工作，普索斯民调所（Ipsos）的民调显示，94%的公务员“对他们的职业感到自豪”。但是，冗员必然摊薄收入，薪水较低必将导致效率低下，这已成为社会备受诟病的痼疾和历届政府改革的难题，三分之二的法国人认为“公共部门改革已成燃眉之急”。

    萨科齐上台不久就提出改革公共部门是“国家当务之急”，并将其称之为“文化大革命”（révolution culturelle），不久，总理菲永也跟着采用了萨科奇的“文化大革命”用语，于是，“文化大革命”这个曾经在中国和法国60年代中期十分熟悉和流行的用语在媒体上再度出现（尽管在中国已经成为历史），所不同的是其含意有所不同，它是指三个内容：第一是减少庞大的政府公务员队伍，即对退休公务员的空位不补充；第二是对新招募的公务员实行合同制；第三是提高公务员工资水平。在法国第五共和国的历史上，如此规模巨大的削减公务员队伍还是首次；按照萨科齐的改革计划，2008年是大规模减员的第一年，计划裁员22921个岗位，具体办法是，对每3个退休公务员只招聘补充2个，这样一年就可节省4.58亿欧元的支出。

    由于2008年新招的公务员将打破铁饭碗，实行合同制，所以，媒体上也有将这次“文化大革命”称之为“新社会契约”运动。无论是右翼的《费加罗报》，还是左翼的《解放报》，甚或法共的《人道报》，目前都很容易看到这些时髦的改革新词汇。

为什么萨科齐将改革福利制度和重塑公共部门这些雄心勃勃的国内改革计划称之为“文化大革命”？法国著名的政治学院研究员雅克��������卡普德威尔给予很好的解释，他认为这些改革的实质是对文化习惯的改革：“我们不应低估阶级问题的重要性，因为身份认同就意味着职业区别。萨科齐的打算是想说，‘我想要一个美国式的社会，在那里，赚钱不是罪恶’。但是我不敢肯定，你能够改变上百年形成的现在这样的生活习惯吗？”

    萨科奇总统上台之后，为削减政府支出，宣布了将近一百项改革措施，大到裁减政府冗员，小到允许协议离婚，等等，几乎无所不包，涵盖了公共部门行政事务的所有领域，表现出了改革国家机关的坚定决心。法国目前公务员总数高达520万，其支出占国家总预算44%，近一半预算用来发放公务员的人头费，不仅财政负担沉重，而且国家机关机构重叠，人浮于事、效率低下、敷衍了事、玩忽职守等现象比比皆是。在萨科齐看来，公共部门的改革已到了刻不容缓的地步，改革势在必行。

    但是，如同“特殊退休制度”改革，公共部门的改革同样要触动这520万人的切身利益，动作如此巨大的改革，能否顺利进行？2006年3月28日英国150万地方公务员举行了自1926年大罢工以来规模最大的一次全国性罢工，抗议布莱尔政府提高退休年龄的计划和拟撤消被称之为“85条例”（Rule 85）的退休规定。法国的情况更加复杂，例如，萨科齐刚刚宣布允许协议离婚，2007年12月19日法国律师就举行了一次声势浩大的全国大罢工，抗议“协议离婚”的改革草案。据统计，法国每100对结婚夫妇大约就有52.2对离婚；在离婚案中，协议离婚大约占一半。如果这部法案如果得以通过，离婚夫妇将不必诉诸法庭，对簿公堂，这既省时又省钱，但律师将失去很多生意，他们对这个法案当然非常敏感了。

    萨科齐认为，只有发动这样的“文化大革命”才能将法国公共部门带进二十一世纪；只有进行“文化大革命”才能使新进入公共部门的人“在公务员身份与签订两厢情愿的合同之间进行选择”。公务员事务国务秘书桑蒂尼说，“我们呼吁所有纳税人思考这样一个简单问题：你们希望‘明日建设什么样的公共部门？’” 其实，对于萨科齐已经敲响的“重建公共部门”钟声，萨科齐本人在竞选时就早已承诺将带领法国与过去“彻底决裂”，这个“过去”就是指“大锅饭”的现状，就是指改革法国社会福利制度，激发社会生产力，让法国人“多劳多得”。美国《纽约时报》在评论萨科齐思想时说，萨科齐在政府与具有革命传统的工会之间划出了一条意识形态斗争的战斗界限，这个意识形态的斗争就是，在新法国和旧法国之间造成一个竞争态势：“新法国”试图多劳多得，而“旧法国”则保护高昂的社会福利。在萨科奇看来，要实现“社会公平和公正”，实际就是打破大锅饭的现状，他说，“法国人民会证明这个改革是正确的。在大选之前我早就有言在先，所以这是我必须做的”。与以前历届政府一样，对这次罢工，政府也曾做好了打一场持久战的充分思想准备，菲永总理说，“改革乃大势所趋，这是减轻国家沉重经济负担的重要举措”。

    3.铁饭碗的特权福利：蒸汽机时代与电子时代之间的落差

    如前所述，法国520万公职人员队伍中，除了政府公务员以外，还包括国企和事业单位雇员。我们在历次罢工队伍中都可以发现国企和事业单位是主力军。法国国企一般都是大型垄断行业，在这次罢工中十几个行业企业都发动起来了，就是说“垄断”既是法国国企的一个基本特征，也是参与历次罢工的一支主力军。但是，对那些具有明显垄断色彩的非国企来说，只要遇到改革，他们也会走向街头，这次大罢工中最典型的要属香烟店，几千名借题发挥的香烟店员工走向街头示威游行，向国民议会进发，抗议将于2008年1月生效的禁烟法案。在法国，如果谁要能够拿到一个香烟营业执照，也无异于拿到了一个“金饭碗”，其含金量不亚于一个出租车牌照；一般来说，只有二战中的老兵或残疾军人家属等才有可能拿到香烟销售执照。由此看来，不管是否是国企，垄断制度一旦遇到适当的环境，都将有可能成为社会稳定的现实威胁。

如果说大学属于类似我国事业单位的话，这次大罢工中大学教师则又是一支主力军，他们提出的口号是抗议政府刚刚出台的允许校方募集私营企业资金的新规定。法国基本没有私立大学，公立大学长年依靠政府拨款来维系运转，但由于政府财力日益捉襟见肘，大学的科研、教学及各种硬件设施水平正逐步下滑，被许多欧美大学甩在后面。萨科齐推行公立大学自治法案的初衷是试图打开私人企业和个人资助的通道，给予大学在管理学校资产、预算等方面更多的自治权，以此来激发法国公立大学创新的活力。

    法国大学教育体制多年来是政府改革的一个公共部门领域，其糟糕的现状已成为法国青年劳动就业市场的一个主要障碍。一个法国学区督察曾在《教育世界》杂志刊文，向世人勾画出一幅令人担忧的景象：第一，法国学业失败比率始终居高不下，从小学到中等，再到大学，学生接受的知识与进入劳务市场所需能力严重脱节。第二，学校传授的文化知识与现代文化、别国文化很不适应，其破坏性已经显现，校园暴力就是一个后果，相反，法国式谦恭和礼让传统已不复存在，核心价值荡然无存。第三，法国高等经费严重匮乏，科研水平远远落后于其他国家，导致优秀学子不得不选择出国的道路，法国商界只能留住二流人才，无能之辈比比皆是，等等。

   学校如同法国国铁公司，在“特殊制度”的庇护下，他们多少都有一些特权福利，一般都享有一个铁饭碗；如同国铁机车司机，他们的福利制度建立于蒸汽机时代，但在现代的电子时代仍然适用；工作条件虽已时过境迁，但福祉心境却依然故我。蒸汽机时代与电子时代，不同的时代，相同的待遇。这种落差就是法国特殊的社保制度与特别的改革路径之间的落差，也是两个法国之间的差异性。

    说到底，法国的问题在欧洲比较普遍，因为欧洲这些老牌资本主义国家的雏形起源于几百年前的行业互助会，战后现代社保制度改革中，这些成百上千个“碎片式”的社保制度就构成了这些国家社保体系的元素，像“贴补丁”一样，隔几年一个补丁，十几年加上一个碎片，制度不统一，待遇不一致，待遇高的不愿意降下来，不降下来国家负担太沉重，要降下来就面对这个群体的激烈反对，其他“小制度”的群体有兔死狐悲的效应，立即跟进，支持这个“被改革”的小制度，意在捍卫未来自己的利益。一句话，碎片化社保制度是导致法国和欧洲许多国家经常出现动荡的一个制度根源。在这方面，美国在1935年社保立法时就注意到了要防止碎片化倾向，制定了一个全国统一的大制度，一个缴费水平，一个待遇比例，无论什么部门（是公共部门还是私人部门），无论什么职业性质（雇员还是自雇者），他们在一个水平和起跑线上，要改革可以全国一盘棋，一个步调和一个政策，不存在群体和部门利益。所以，你可以发现，在美国几乎没有因为社保制度改革导致全国性甚至地方行的群体事件和街头事件的记录。这就是“大一统”制度的好处，相比之下，“碎片化”制度就显得问题多多了。

    4.两个福利模式的优劣：激励机制与“养懒汉”文化

    中外学者从不同角度将福利制度分成很多种模式，从学术研究的角度看，给我们很多启发。但仅从组织形式上讲（不是从融资方式和待遇方式等其他角度分析），世界各国福利制度模式可以简化为只有欧美两个模式。欧洲模式的缺点是碎片式的，福利水平高一些，但问题也多一些，激励不足，惰性有余，企业负担大，国家的负担也大，对劳动力市场的扭曲也较大；美国社保制度正相反，待遇水平低一些，甚至没有全民医疗保障，但第二支柱的医保效率较高，总体医疗支出水平占GDP比例并不比欧洲低很多，甚至并驾齐驱，养老保险也是一样，水平低一些，但第二支柱即与职业相联系补充保险的补偿作用占比很大，所以，总体的实际福利并不太低，只不过人们必须要努力工作，从工作当中获取。这种获取福利的方式并不是“welfare”(社会福利导向)，而是“workfare”(工作福利导向)，企业负担不大，个人福利不小，激励机制比较完善。

    有一个90年代的数据可以说明：假定美国劳动供给（滞留在劳动力市场上的人均工时）是100的话，法国只有68。这样，就出现一个问题，法国人不得不在有效的工时当中提高效率，以提高单位产出来养活庞大的失业大军，因为法国的失业率高出美国的一倍多，常保持在两位数，反过来，失业人口就业机会大大少于美国，就业很难，高失业率就成为一个常态，并且，失业金水平逐年提高，这样，就业人口就更需提高产出水平，以分给失业人口一杯羹。数据显示，假定美国的产出是100的话，法国是110。久而久之，这就成为一种特殊的社会均衡，甚至成为一种文化现象。任何社保制度，多少对就业市场都有一定的负面影响。所以，选择社保模式，等于是在选择就业市场的模式。

激励之所以成为一个问题，是因为战后以来，社保制度存在着一个不可逆转的养懒汉的潜在倾向，这是许多发达国家进行改革的一个重要原因：

    法国吃“低保”（RMI）的人数逐年增加，2005年高达123万，比2004年增加了3.5%，其中巴黎增加了11%，远远高于全国平均数，创下历史新高，并且，近三分之一的人登记时间已超过5年，大约一半人数登记时间将近2年。

    法国领取法定最低工资（SMIC）的职工人数也逐年增加，例如，2004年有230多万职工按法定最低工资标准领取工资，占全国职工总数的15.6％，远远超过历史高峰的1997年7月，当时是14.4％。

    2005年法国破产企业总数将达5.1万家，７年来首次突破５万，据法国有关学者预测，维持破产企业数不再增加的一个先决条件是其经济增长率应超过1.8%，但进入21世纪以来却常常难以达到这个增长率。

    回想起引发1995年大罢工的导火线，当时，全法吃“低保”的人数增长率始终在两位数以上，1991年底统计为58万人，次年就高达67万人，1993年剧增到79万人，到1994年就攀升到90万人，三年就增长了三分之一的人数。可以说，吃低保人数的激增不能不是导致1995年改革的一个诱因――尽管这次改革因全国大罢工而无疾而终。

                     表3    1991-1994年法国低保（RMI）受益人数增长情况（人数）

四、碎片化的起源：法国大革命与民族性

    这里先给出一个案例，然后再提出问题。

    2006年3月由《首次雇佣合同法》导致全法青年社会骚乱。2006年初法国国民议会通过了《首次雇佣合同法》（CPE），旨在加强青年人劳动力市场。法国青年失业率远远高于欧洲其他国家，其中青年人就业一直是困扰法国政府的一个难题。这个法律规定，法国企业在雇佣年龄不满26岁的年轻雇员时，在头两年可随时解雇工人而无需说明理由。但是，这个法案很快就引发一场350万青年人参加的全国大罢工，最后不仅导致推翻了这个法案，而且重新立法，代之以一个完全相反的法案：对雇佣26岁以下青年人的企业，国家将给补助金：第一年每人每月400欧元，第二年每人每月200欧元。但是一年之后的今天，这个新的《首次雇佣合同法》执行起来难度很大，由于财政困难，许多企业在申请补助时往往难以落在实处。

    法国这个《首次雇用合同法》的改革内容很简单，改革步伐很小：年轻雇员的试用期从6个月延长至2年。就是这样一个小小的改革，在法国掀起了一场震惊世界的社会运动，而在法国的邻居德国那里，也刚刚做了同样的规定，甚至就连延长的期限也是一样的，但是，德国人却接受了，德国风平浪静。法国的其他邻国也都正在采取各种措施促进灵活就业，鼓励签订临时合同，以提高市场弹性和就业率，比如西班牙、意大利等，在这些国家都没有像法国那样引发那样规模如此宏大的社会运动。

通过上述事件，我提出这样一个自问自答的问题？与其他老牌欧洲资本主义国家相比，为什么唯独法国明显地存在两个法国（新法国与旧法国）和2种文化(社会福利导向与工作福利导向)之间的激烈冲突？为什么英国等其他一些碎片化福利制度的国家能在二战结束时成功进行整合？为什么当今德国等碎片化福利制度国家在改革时没有像法国那样遭遇和引发如此激烈和频繁的社会动荡和社会骚乱？

    为此，除前述一些原因以外，我很想寻找一把开启这个大门的钥匙，挖掘一些深层次的根源。这个问题很复杂，凭我的知识结构可能无力回答。但我隐约感到，考察法国大革命对其文化和国民性的深刻影响很可能会有所收获，特殊的法国革命历史传统及其由此导致的文化传统很可能从一个侧面给人们以某种启发。于是，我试探地从以下几个方面来考察。

    1.法国大革命精神永存：德国与英国的比较

    人人皆知的一个事实是，法国大革命的遗风和遗产是丰厚的、深刻的。从某个角度讲，法国大革命很可能是解释法国社保制度的一把钥匙。追溯起来，法国大革命对其民族性的形成具有巨大的深刻影响，进而对法国福利制度的选择具有相当的作用。因此，许多历史学家和思想家对法国大革命进行不同角度的解构。

    首先，法国大革命点燃和煽动起法国人的理想主义狂热。阿克顿在其《法国大革命讲稿》和《自由的历史》曾说，法国大革命点燃了法国人的浪漫主义狂热和理想主义情怀。毫无疑问，多少年来，“神圣革命”的理想与“理想之光”的普照，使大革命的浪漫主义逐渐演变成理想主义，怀疑一切、否定一切、改造一切、摧毁一切已成一个“思维定式”；这种“思维定式”使法国人与其邻居德国形成反差，在当代社会经济改革与反改革的国家/社会博弈之中显得日益僵化对立并毫不妥协，“先罢工后谈判”的法国模式不完全与之无关系，其结果常常是背道而驰。例如，“平等”本来是法国大革命的一项政治原则和终极目的，是法国社会变革的原动力，是一切合法性的源泉；虽然法国人在追求平等时充满着激情和热烈，但却没有意识到绝对平等不完全等同于平等，追求绝对平等反倒有可能为法国人带来一种人为的不平等，浪漫的情怀和空想的狂热却往往适得其反。果然，极富讽刺的是，1789年大革命追求平等的政治原则在1945-46年福利制度改革中被法国人完全抛弃，取而代之的是，雇主和雇员联合起来一致反对建立一个平等统一的福利制度，最终法国确立的福利制度不得不是一个多种等级和特权存在的制度架构。写到这里，我想起偶然读到的一个关于德国精神的短文：一群大学生在德国街头做试验，他们把“男”“女”二字分别贴在路边两个并排的电话亭门上，结果发现，来打电话的男士都走进了“男”电话亭，女士则都进了“女”电话亭。一会儿，“男”电话亭爆满，德国的先生们宁可在门外排队也不去光顾正空着的“女”电话亭，而正在这时，一位先生匆匆走来，当他看到“男”电话亭爆满时，便毫不犹豫地进了“女”电话亭。大学生们上前一问，原来他是一个法国人。虽然德国和法国都是欧洲大陆具有合作主义（corporatism）历史传统的国家，但是，他们之间存在着较大的差异性：德国精神中的平等之思想、自觉之意识、纪律之遵守等民族性，创造出了社会市场体制即莱茵模式，从企业雇主与雇员间的“共同决策”机制，到国家层面的三方合作机制（tripartism），在解决资方与劳方关系中、社会与国家关系中，他们强调的是先谈判，只有当谈判陷入僵局时再发动社会运动。很可能正是由于这种德国式的集体协商途径，在相当程度上规避了他们的先贤俾斯麦首创的碎片化福利制度模式的缺陷。相比之下，法国精神中的革命传统和自我主义创造出了高度集权的经济体制，无论在企业层面，还是行业层面甚或国家层面的劳资关系，怀疑和不信任成为社会运动的一个重要特征，于是，前文所述的“罢工永远在先，谈判始终在后”便成为一种文化和方式。

    其次，法国大革命为后来一切社会运动栽下了安那其主义（即无政府主义之意）传统的祸根。克鲁泡特金在其《法国大革命史》中曾倍感欣慰地说，法国大革命的重要结果之一就是安那其主义。在我看来，从大革命至今，安那其主义已逐渐演变成社会运动中的一个“行为定式”，这个“行为定式”在一定程度上成为法国社会行动的根源之一，对法国战后最终选择和保留传统的自治互助式福利制度起到了重要作用。大革命前夕，国王不得不同意召开停止了180年的三级会议（教士、贵族和第三等级），第三等级（除教士、贵族以外的所有其他公民）随即就取得了主导地位，王室不久便失去了控制局面的能力，而第三等级如脱缰野马开始进行激进广泛的革命，大革命由此爆发，第三等级宣布：第三等级代表“公意”，第三等级就是一切！法国大革命这种具有强烈原始安那其主义色彩的第三等级自由联合体的主张，本质是反对包括政府在内的一切统治和权威，提倡建立一个自由个体之间的自愿结合、互助自治、消除经济和社会上的任何独裁统治的社会。法国大革命至今，在几乎所有社会运动中都可看到一些别有用心的乌合之众，他们参与其中，浑水摸鱼，乘火打劫，宣泄仇恨，伺机破坏，打砸抢烧，暴力不断，最后形成无法控制的混乱局面，使街头政治和社会骚乱在欧洲甚至全世界达到登峰造极的程度；正是从这个安那其主义的“行为定式”出发，在第二次世界大战之后，虽然法国当局曾信誓旦旦要效法英国，整合碎片化的行业自治性质的福利制度，但是，最终却失败了。众所周知，俾斯麦模式福利制度是现代制度的鼻祖，是法国和英国的碎片化福利制度的发源地，但战后则开始分道扬镳：英国通过贝弗里奇改革比较成功地摒弃了旧式碎片化制度，创建了大一统的贝弗里奇模式，这个模式影响了战后整个欧洲；法国的情况正相反，他不但没有除旧立新，反而变本加厉，以立法的形式强化了碎片化的旧制度；如果说英国的贝弗里奇模式在北欧国家开花结果，那么，德国的俾斯麦模式在法国不但得以完全保留，而且得以发扬光大；德国作为俾斯麦模式的发源地，虽然改革步伐很小，但却至少没有像法国那样将俾斯麦制度发挥到了令德国人都咋舌的一种极致。

    最后，超越历史的法国大革命的理念开创了价值虚无主义先河。大革命之后的法国逐渐构成了法兰西民族的特质文化与特殊传统，无论是在民族情感、价值观念、人际关系、国际关系中，还是在人与社会、人与国家关系之间；无论是在总统与总理的“左右共治”的关系当中，还是在2005年公投失败导致震动全世界的欧盟宪法流产，都可看到因循守旧、目光短浅、狭隘偏颇、偏见歧视、我行我素、天生优越感等异常特性，这种一反传统的民族特性折射出了一种特有的法兰西政治生态、社会生态和狭隘的民族性，这种民族性可以借用一个五子棋比赛的术语“妖刀定式”来形容：好争吵、嗜批评、不团结、没纪律、走极端的个人自我主义的特性。于是，法兰西民族把“好斗公鸡”作为自己的标记是维妙维俏的：在解决社会矛盾和利益冲突中往往容易采取暴力的方式，在国际事务和国际关系中常常容易采取极端的方式。走极端已逐渐成为这个民族的一个习惯，并体现在价值判断的方方面面。托克维尔《旧制度与大革命》中曾这样评价道：“当我考虑这个民族本身时，我发现这次革命比它历史上的任何事件更加惊人。它在行动中如此充满对立，如此爱走极端，不是由原则指导，而是任感情摆布”。如同我国法国史专家楼均信先生所指出的，正是法兰西民族中隐藏着这种任凭感情摆布、爱走极端的性格，才使群众运动同时引发了无节制、无约束、难以驾驭的过激行动，出现领导者被群众所左右或群众被领导者所利用，进而导致民主秩序和法制的破坏，造成政局的动荡和社会的混乱。楼均信先生还接着指出，这种非理性的群众运动，如果过于激烈，走向极端，就有可能变成一支无法控制的野性力量，给社会安定带来严重破坏（引自楼均信《法国大革命反思》，载陈崇武主编《法国史论文集》，学林出版社，2000年第76页）。在2005年法国公投失败之后，全世界的人都在议论法国人的民族性问题，2005年5月30日《中国青年报》刊发一篇评论文章引用了法国前总理巴拉迪尔由此发表的一句肺腑之言：“在欧洲各国中，法国人出工最晚、收工最早、假期最多，但他们还老是不满意”。该文还说，曾有精通汉语的法国人用中国俗语“端起碗来吃肉，放下筷子骂娘”来形容他们法国同胞。法国公投失败惹恼了欧洲各国民众，越来越多的欧洲人认为，法国人已经毁坏了自身形象。法国政治学教授奥利维耶·克劳顿和记者若泽－曼努埃尔·拉马克发表的一份题为《法国人为何是星球上最差的同伴》的报告公布了一项调查说，德国人认为法国人“狂妄、草率而且轻佻”，荷兰人觉得法国人“焦躁、多嘴和肤浅”，西班牙人视法国人为“高傲、冷漠、自负和无礼”的人群，葡萄牙人说法国人“喜欢说教”，意大利人说法国人“势利、自大、好色、自以为是和自我陶醉”，希腊人则认为法国人“不易接近而且自私自利”，瑞典人认为法国人“无组织”。刚刚过去的北京奥运圣火在法国传递遭到的暴力攻击和社会骚乱更是引起了对法国民族性的一次大讨论，在普天盖地的文字中常常看见对法国媒体和政客对西藏问题“无知无畏”的“历史盲”的偏见给予的深刻分析，这些先入为主的成见就是典型的“妖刀定式”价值观，它很可能断送了法国大革命和法兰西民族留给世界的美好印象，火炬传递事件之后媒体曾出现“法兰西已经褪变成为法西斯”的鞭挞，对我个人感情来说，2008年4月16日《世界新闻报》刊登的一篇题为《我曾经那么喜欢法国》所袒露的感受也完全代表了我这个曾经在法国做过几年访问学者的感受：“美好的法兰西形象在最近一个月里土崩瓦解”。

    上述法国大革命之后形成的理想主义的“思维定式”、安那其主义的“行为定式”和价值虚无主义的“妖刀定式”扭曲了法国人对福利制度本质及其改革之间关系的认识，扭曲了在福利制度改革过程中对民众与国家之间关系的认识，扭曲了对福利社会与福利国家之间关系的认识，对此，托克维尔曾有过类似的表述，例如，1789年法国大革命的追求是平等，但法国中央集权的传统也可以上溯到法国大革命；法国大革命的诉求是自由，但大革命以来逐渐形成的意识形态则是对经济自由主义的极端鄙视和抵触；法国大革命的理念是对第三等级即个人自我主义的崇尚，但半个世纪以来的结果却是对福利国家表现出的极大迷恋和依赖，等等。从这个角度看，法国政府试图对福利制度改革，实际上是对当今法国人思维定式、行为定式和妖刀定式的一个挑战和破坏。

    所以，冲突就必然会发生，而所有这些观念上和定式上的冲突，几乎都反映在法国当今碎片化福利制度的路径依赖及其制度选择之中。

    2.法国福利制度性质的判断：俾斯麦模式与贝弗里奇模式的博弈

法国大革命不仅对法国民族性具有一定影响，而且对法国福利思想和理念的发展也具有重要影响。

如前述，法国福利制度的起源可以追溯到法国大革命之前，当代福利制度的很多雏形就是对法国大革命期间的直接产物的承继，例如法国大革命之后的1793年诞生了《人权宣言》，正是在这个期间诞生了针对公务员等群体的一些福利制度。在法国，有一本流传和启蒙了几代法国人的社会保障教科书，那就是著名社会保障法学家、巴黎第二大学名誉教授让－雅克��迪贝卢（Jean-Jacques Dupeyroux）的名著《社会保障法》，这本书至今大概已经出了近20版，在其第13版描述社保制度的起源与法国大革命之间的关系时说：“随着1979年大革命的爆发，个人与社会之间的关系出现了一个崭新的概念，事实上这个崭新的概念就是救助”。

    确实，法国大革命不仅对包括法国在内的欧洲资本主义世界的发展产生了巨大影响，对法国资本主义模式产了重大影响，而且使法国产生了有别于欧洲大陆其他国家的福利思想、福利理念和福利制度，可以说，这种影响是深远、深刻和令人深思的。如何归纳和抽象法国福利思想及其理念？我觉得至少应该提提这样三个特征：第一，在世俗化和敌对化的大革命精神影响下，社会各阶层和群体对旧社会的“摧毁”从相互之间发挥作用开始向一致对上即共同直面国家转变；第二，这种转变导致人与人之间的“互助”传统，开始逐渐让位于个人向国家的“救助”诉求，随着历史的推移，几乎每个社会成员基本都确立了一个“救助权”，而“救助权”的诉求与传统的观念大相径庭，因为在此之前，救助多少被视为某种“债务权”；第三，这个“救助权”在观念上的逐步确认导致在制度上的逐步确立，几百年下来，最终被扩展到“工作权”，并常常高于“工作权”，且在相当程度上替代了“工作权”。

    巴黎第一大学著名法学教授、法国社会事务督察长(IGAS, Inspection Générale des Affaires Sociales)米歇尔��拉罗克（Michelle Laroque）在为《社会保障财务历史研究》(Contribution à l’histoire financière de la Sécurité social)撰写的导论中对法国大革命的重要作用是这样评价的：“在19世纪前夜（指法国大革命之后的10年），各种各样的社会保险的格式和方式就已显现，并从那时开始一直到今天，它们既始终依赖着公共干预，但又没有超出集体私有或个人私有的格式和方式的大框架。”拉罗克的这个评价是非常经典、精辟和准确的：“依赖着公共干预”中的“依赖”，他使用的是reposer这个词，是“休息”之意，但与rester相比，前者比后者更有“主动”之意；而formules（我这里只能译作“格式和方式”）实际就是今天法国人使用的“制度”（régime）一词。

     于是，一个更为深层的问题就浮出水面：第二次世界大战之前法国失去了几次整合其碎片化制度的机会，令人十分惋惜，那么，为什么战后在其他很多国家（例如英国和北欧）都能成功地转型而唯独法国没能成功？战后以来法国福利制度的嬗变趋势是朝着俾式方向还是朝贝式方向发展？为什么？世界各国的发展趋势是什么？这里需要再次描述和回顾一下俾斯麦模式和贝弗里奇模式之间的特征和异同。

    俾斯麦模式主要有三个特征：一是这个建立在19世纪80年代初的强制性福利制度由于当时的历史条件，实施范围主要局限在就业人员的范围之内，参保人的社保待遇与其职业和职务状况紧密相联；二是社保制度具有相当的“保险因素”，即待遇水平与参保人的工资收入及其缴费比例紧密相联；三是社保制度的管理与资金的管理由雇主和雇员双方共同参与并管理。

    考虑到俾斯麦模式碎片化的缺点，贝弗里奇模式对上述俾斯麦模式的三个特征进行了彻底的革命与整合，其主要特征也有三个。由于这三个特征的术语字头都是U，所以也称之为三U制度或“三统一”制度，即统一资格、统一管理、统一待遇：

    ——普惠性（Universality）：即覆盖所有社会风险和所有人口，无论居民的工作性质和收入水平如何，所有居民在有可能降低或消除其生活来源的风险面前（疾病、衰老、失业、家庭负担等等）都受到福利制度的保护，即国民资格就是参保资格，国民皆有保障，人皆享有一个最起码的生存条件，这就是国民待遇和资格统一的原则，他根除了不同群体不同资格条件的碎片化“社会排斥”现象。这就是“统一资格”的原则或称国民待遇标准。

    ——一体性（Unity）：即管理上的大一统性质，在缴费渠道、营运管理、待遇发放等各个环节由国家一个机构统一管理，整个福利制度及其覆盖的人员均归属到一个唯一的公共权力监管下的公用事务部门之下，全国实施一个管理部门和一个管理模式的简化程序，用英国人的话来说就是所有的待遇给付，只需一张明片或一个邮票。这就是“统一管理”的原则，它整合了九龙治水的传统碎片化管理模式。

    ——一致性（Uniform）：即缴费比例和待遇水平全国遵循一个比例原则，无论居民的工作性质和收入水平如何，福利制度为每个国民提供的待遇给付比例是一致的，不存在由于职业与行业的不同而导致的待遇差距。这个“统一待遇”的原则体现的是民族联带和民族团结，它彻底摒弃了俾斯麦模式的行业职业间待遇差和特权问题。

除了上述三个特征，俾斯麦模式和贝弗里奇模式之间还有很多不同的重要特征，这些特征对理论研究和政策设计都具有十分重要的意义，由于我在这里讨论的主题是制度碎片化问题，其他特征就略去了，以后有机会再继续讨论。

    美国1935年通过的首部《社会保障法案》实行就是“三统一”大制度，属于贝弗里奇模式，从时间上看，要早于英国贝弗里奇报告问世将近8-9年。我曾试图在浩如烟海的文献中找出美国这部立法与英国贝弗里奇报告之间的渊源关系，但最终还是没有如愿。英国战后贝弗里奇改革在世界福利制度史上堪称是一场革命，对战后世界福利与社保制度改革起到了极大的推动作用。那么，美国1935年法案对英国这场里程碑式的改革是否存在积极的影响，目前还不得而知。

    英国贝弗里奇改革是个分水岭，从此之后，欧洲乃至全世界各国福利制度就从原来单纯的一个模式即俾斯麦模式——尽管在欧洲大陆这个模式之间也存在着千差万别――变成两个模式之间的“和平竞赛”。它已经不是战前单纯一个模式一统天下的时代了，而是俾斯麦模式和贝弗里奇模式两个模式竞赛的时代，或说由此演变出的多个模式之间的竞赛。半个多世纪以来，尽管世界各国福利制度历经沧桑，不断嬗变，呈现出多姿多彩的局面，甚至呈现出三个、四个甚至五个模式（例如，最有影响的三个模式理论的艾斯平安德森提出的以英美为代表的盎格鲁－萨克迅模式、以北欧为代表的社会民主主义模式和以德国为代表的欧洲大陆的保守主义模式），但是学界比较一致公认的，他们的母体主要还是俾式与贝式这两个主要模式，或说，这两个模式是当代许多经济学家研究社保制度的一个基本工具或一个出发点。我前文提出的欧洲模式和美国模式这两个概念也是对俾式和贝式的简化形式。

    由于历史沉疴等种种原因，贝弗里奇模式的发祥地——英国反倒不是“纯粹的”贝式模式，“三统一”没有完全实现，例如，公务员制度等存在一些微小的碎片化特权等。对于英国战后以来半个多世纪的发展趋势，是具有更多的贝式倾向还是更多的俾式因素，西方学界的看法是不太一致的，有一些争议。我对这个问题也没有现成的研究，有待于以后抽时间关注。

    法国人自己对其福利模式的看法是比较清楚的，几乎没有争议。法国人自己也认为，从制度碎片化的角度看，战后法国改革只实现了一个“U”即普惠性，另两个U毫无疑问地失败了，从这个“三比一”来看，法国是一个混合型的制度，这是大部分法国学者的评价。如果是这样判断的话，那么可以说很多欧洲国家都是混合型的，大家比较一致看法还包括荷兰等。例如，法国社会事务总监、巴黎政治学院任教的若兰·兰贝（Marie-Thérèse Join-Lambert）女士在1997年出版的《社会政治学》（Politiques sociales）中说：1945年法国改革的雄心大略后来很快在工商界各类人员中得以覆盖，但其他方面都没有进展，所以法国是一个混合型制度。法国战后改革之父拉罗克在1946年的一本书中不得不承认，“我们在法国看到的这个模式是两种模式的一个中间模式”。

     从我的个人判断来看，如果摒弃单纯的“三比一”的呆板线性思维，俾式与贝式在法国竞赛的结果是贝式大败，俾式凯旋并获得主导地位。其实，对法